В современном мире развитие горнодобывающей отрасли играет ключевую роль в обеспечении экономического роста, энергетической безопасности и технологического прогресса страны. В Российской Федерации добыча полезных ископаемых осуществляется в рамках сложной правовой системы, которая нуждается в систематизации и совершенствовании.
Отношения по недропользованию, а равно по изучению и охране недр входят в предмет экологического права, однако своеобразие отношений по недропользованию, сформировавшееся главным образом во второй половине XX века, привело к некоторому обособлению нормативного массива, регулирующего недропользование, что, в свою очередь, привело к тому, что в рамках экологического права стала складываться самостоятельная подотрасль – горное право(1).
В этой связи сохраняет актуальность вопрос о необходимости принятия Горного кодекса РФ, который бы регламентировал правовые основы деятельности в данной сфере, обеспечивал баланс между интересами государства, бизнеса и общества, а также способствовал устойчивому развитию отрасли, оптимизации регулирования горнодобывающей деятельности, повышению экологической безопасности и обеспечению устойчивого развития региона.
Обсуждение необходимости принятия кодифицированного акта в области горного права идёт на протяжении не менее двух последних десятилетий. Исторически проблемы кодификации горного законодательства обсуждались и гораздо раньше, ещё в 1962 г. в Институте законодательства и сравнительного правоведения совместно с Мингеологии СССР была проведена научно-практическая конференция, посвящённая кодификации горного законодательства, на которой с докладами выступили А. А. Рускол и Б. А. Лисковец(2).
На сегодняшний день правовое регулирование горной деятельности осуществляется через ряд федеральных законов, нормативных актов и подзаконных актов. Среди них – федеральный закон «О недрах» (2001 г.), Гражданский кодекс РФ, а также специальные нормативные акты, регулирующие лицензирование, охрану окружающей среды, безопасность труда и т. д. Однако данная система носит фрагментарный характер, что создаёт сложности для субъектов горной деятельности, снижает уровень правовой определённости и увеличивает риски инвестиций.
Если посмотреть на проблематику с точки зрения международного права, то следует отметить, что горные кодексы уже приняты в ряде государств. Например, в рамках горной политики ЗАЭВС(3) Советом министров в 2003 г. был принят Общий горный кодекс, регулирующий создание и эксплуатацию шахт во всех государствах-членах (Регламент № 18/2003 о принятии Общего горного кодекса ЗАЭВС / Reglement № 18/2003/CM/UEMOA portant adoption du code minier communautaire)(4); законодательство ФРГ включает Горный закон 1980 г. (с измен. и доп.), законодательство Франции – Горный кодекс 1956 г. (с измен. и доп. 1994)(5). Особенностью регулирования иностранных инвестиций в развивающихся странах и странах с переходной экономикой является то, что наряду с принятием законов об иностранных инвестициях в ряде стран Латинской Америки принимаются специальные отраслевые кодексы: например, Нефтяной кодекс 1958 г. и Горный закон 1965 г. (Мексика), Горный кодекс 1966 г. и Нефтяной кодекс 1967 г. (Аргентина)(6).
В нормативных актах в этой области следовало бы более подробно урегулировать права и обязанности недропользователей в процессе поиска и разведки, как это сделано в горных кодексах, базовых горных законах и в специальных законодательных актах, регулирующих отношения по изысканию и добыче отдельных полезных ископаемых либо в иных сферах их использования за рубежом, в том числе и в бывших странах СНГ. В большинстве зарубежных стран в горном законодательстве сформированы блоки законодательства о правовом положении и организационных формах предприятий и организаций в горнодобывающих отраслях(7).
В обоснование необходимости принятия отдельного Горного кодекса РФ приводят следующие основные аргументы:
1. Унификация правового регулирования. Отрасль горной деятельности включает в себя широкий спектр вопросов: лицензирование, охрана окружающей среды, безопасность труда, налоговое регулирование, использование недр, охрана культурного наследия и др. Отсутствие единого нормативного акта приводит к дублированию требований и неоднозначному их толкованию. Горной кодекс стал бы систематизированным и комплексным документом, объединяющим все правовые нормы, регулирующие горную деятельность.
2. Повышение инвестиционной привлекательности. Ясность и предсказуемость правового режима способствуют привлечению инвестиций в горнодобывающую отрасль. Единственный понятный и стабильный правовой механизм снизит риски бизнеса, повысит доверие иностранных и российских инвесторов.
3. Обеспечение экологической безопасности и устойчивого развития. Горная деятельность тесно связана с воздействием на окружающую среду. Единый нормативный акт позволит чётко регламентировать вопросы охраны природы, экологического мониторинга, восстановления нарушенных территорий и предотвращения экологических аварий.
4. Защита прав участников отрасли и общества. Горный кодекс мог бы закрепить права местных сообществ, обеспечить прозрачность процедур получения лицензий, контроль за соблюдением требований безопасности и экологической ответственности, а также предусмотреть механизмы разрешения споров.
5. Совершенствование контроля и надзора. Введение единого нормативно-правового акта упростит административные процедуры, повысит эффективность государственного контроля за соблюдением законодательства в сфере недропользования.
Представляется невозможным создание стройной системы норм, регулирующих горные отношения, без определения базовых понятий – объекта и субъекта права собственности на недра. Это позволит подтвердить саму возможность существования недр в качестве объекта гражданского права. Пусть специфического, но полноценного(8).
Однако нам хотелось бы заострить внимание на следующем аргументе в пользу необходимости принятия Горного кодекса. Обратившись к кодифицированным актам земельного, водного, лесного, горного и фаунистического законодательства, нетрудно заметить отсутствие единого подхода к формулированию и закреплению норм-принципов. Так, если Земельный, Водный и Лесной кодексы РФ имеют специальные статьи, посвящённые принципам соответствующей отрасли законодательства, то Закон РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах» таких статей не содержит, и сделать выводы о принципах законодательства о недрах и законодательства о животном мире можно, лишь проанализировав всё содержание каждого из этих законов(9). На это обращают внимание правоведы, отмечая, что на уровне федеральных подзаконных актов остаются неурегулированными многие конкретные вопросы, в связи с чем предлагается дополнить Закон РФ «О недрах» правовыми нормами, закрепляющими единые для всей территории РФ принципы недропользования, что позволит обеспечить единое правовое регулирование отношений недропользования, не лишая субъекты РФ права самостоятельного правового регулирования этих отношений в рамках совместного ведения, закреплённого ст. 72 Конституции РФ(10).
Правовой анализ структуры и положений Закона РФ «О недрах» свидетельствует о том, что с самого начала данный акт задумывался как базовый закон в сфере недропользования и всех сопряжённых с ним общественных отношений(11). В частности, в преамбуле Закона РФ «О недрах» говорится, что «настоящий Закон содержит правовые и экономические основы комплексного рационального использования и охраны недр, обеспечивает защиту интересов государства и граждан Российской Федерации, а также прав пользователей недр». Следует отметить, что прямое указание в преамбуле законодательного акта на установление им правовых основ регулирования специфического круга общественных отношений характерно для некоторых кодексов РФ, принятых в 90-е годы XX в., и практически не встречается в преамбулах «рядовых» законов РФ, относящихся к обозначенному периоду. Закон РФ «О недрах» располагает достаточным нормативным потенциалом, чтобы служить основой для разработки в будущем намного более сложного и детализированного акта горного законодательства РФ – Горного кодекса РФ.
Опираясь на научный подход, можно выделить следующие основные принципы недропользования, которые следовало бы закрепить в кодифицированном акте:
1. Один из самых главных принципов недропользования в Российской Федерации – пользование недрами в интересах народов Российской Федерации, или принцип преобладания публичного интереса над частным в сфере недропользования.
Публичные интересы, связанные с использованием недр, следует отразить в горном законодательстве в виде основных принципов правового регулирования недропользования. Такие принципы должны быть установлены в Законе РФ «О недрах». В этом случае публичный интерес должен превалировать над частными притязаниями(12).
Анализируя законодательство о недрах, следует сделать однозначный вывод о том, что недра в Российской Федерации охраняются как один из компонентов природной среды, вне зависимости от того, могут ли они быть использованы при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в качестве источников энергии, продуктов производства и предметов потребления или нет, основываясь на базовом конституционном принципе, содержащемся в статье 9 Конституции РФ («земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории»)(13, 14).
Право недропользования основано на особенностях недр как объекта права, современных правовых принципов и презумпций, закреплённых современным законодательством и последовательно детализированных в постановлениях Конституционного суда РФ. В частности, принцип приоритета публичных интересов как один из основных принципов государственной политики и правового регулирования в сферах недропользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности(15).
2. Продолжением вышеуказанного принципа является принцип преобладания государственной собственности на недра.
С этих позиций право собственности на недра ограничивается:
– во-первых, в целях общественной безопасности (установление противопожарных правил, стандартов разведки и добычи полезных ископаемых, норм техники безопасности и норм, направленных на предотвращение экологического вреда);
– во-вторых, в публичных интересах (в целях получения экономических результатов для населения, запрещения добычи полезных ископаемых на площадях под городами, населёнными пунктами и заповедными территориями);
– в-третьих, в целях сохранения определённого уровня добычи полезных ископаемых, для создания и сохранения стратегических запасов и резервов(16).
Недропользование в Российской Федерации базируется на принципах(17):
– установления государственной собственности на недра при многообразии форм собственности на полезные ископаемые, добытые из недр;
– преимущества государственной формы собственности на добытые ПИ над частной формой их присвоения, по нашему мнению, состоят как в более эффективном управлении собственностью на добытые ПИ, так и в распоряжении доходами, возникающими от владения собственностью на эти ресурсы. В результате недропользователю, во-первых, возмещаются нормативные капиталовложения (с учётом нормативных эксплуатационных затрат), во-вторых, обеспечивается получение им нормальной прибыли (нормального дохода на вложенный капитал). Большая часть горной ренты и вся ценовая рента поступают в распоряжение государства, которое определяет направления их рационального использования, связанные с проведением геолого-разведочных работ, освоением новых месторождений, строительством производственной и социальной инфраструктур, и прочее. Часть полученной суммы ренты государство может оставить недропользователю, в частности, для инвестиций в поиск и разведку новых месторождений.
В законе «О недрах» и иных федеральных законах не установлены правила перехода права собственности от государства как собственника недр к предприятиям, имеющим право на добычу полезных ископаемых. Установление права собственности в лицензии (ст. 12 закона «О недрах») при отсутствии законодательного механизма такого регулирования порождает неопределённость для инвесторов и может привести к коррупции.
Следует также отметить, что существующий механизм регулирования прав собственности на добытые полезные ископаемые на основе лицензии имеет некоторые противоречия и с гражданским законодательством. Так, ГК РФ установлено, что природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью. Право собственности на имущество, которое имеет собственника (в данном случае государство как собственника недр и содержащихся в них полезных ископаемых), может быть приобретено на основании сделки об отчуждении этого имущества. При этом право собственности у потребителей по договору возникает с момента передачи, если иное не предусмотрено законом или договором.
Следует учесть, что по своей правовой природе лицензия на пользование недрами не является договором, а представляет собой специальное государственное разрешение, включающее установленной формы бланк, а также текстовые, графические и иные приложения, которое удостоверяет право её владельца на пользование участком недр.
Несомненно, законодательство о недрах нуждается в основательном совершенствовании, в частности, на основе следующих основополагающих принципов.
Во-первых, титульным собственником недр, а следовательно, и рентного дохода является государство, а более точно – гражданское общество.
Во-вторых, основными институциональными формами коммерческого использования запасов месторождений должны стать концессия (предоставление только лишь ограниченных, установленных в концессионном соглашении прав пользования природным объектом) и аренда (передача имущества во временное пользование). Преобладающей формой определения лучшего пользователя или концессионера должны быть открытые торги, а главными критериями выбора победителя – соблюдение оговорённых в концессионном соглашении условий эксплуатации: поддержание и приумножение рыночной стоимости компании, размер рентных платежей (переменных во времени) и страхование ответственности недропользователя.
В-третьих, после реализации извлечённых из недр полезных ископаемых добывающей организации возмещаются нормативно и технологически обоснованные затраты, связанные с добычей, хранением и реализацией минерального сырья, а также нормативная прибыль, размер которой устанавливается в договоре концессии по условиям торгов (аукционов, конкурсов, международных тендеров и т. п.).
В-четвёртых, создание экономического механизма, принуждающего компании, не осваивающие полученные в пользование месторождения, отказаться от права пользования ими, например, постановка на баланс предприятий активов в виде имеющихся запасов полезных ископаемых, оценённых по рыночной стоимости или доходности добываемого сырья, и взимание налога на имущество с этой суммы(18).
3. Одним из базовых принципов пользования недрами, установленных Законом Российской Федерации «О недрах», является принцип платности. Согласно данному Закону в систему платежей при пользовании недрами, наряду с разовыми платежами за пользование недрами и сбором за участие в конкурсе (аукционе), входят регулярные платежи за пользование недрами (статьи 39–43), причём между получением лицензии на пользование недрами и возникновением обязанности по внесению регулярных платежей установлена тесная связь; так, права и обязанности пользователя недр возникают с даты государственной регистрации лицензии на пользование участком недр (часть седьмая статьи 9), а сама лицензия и её неотъемлемые составные части должны содержать, в частности, условия, связанные с платежами, взимаемыми при пользовании недрами (пункт 6 части первой статьи 12)(19).
Рентоориентированная экономика должна решать двуединую задачу: во-первых, создание стимулов к повышению эффективности производства и росту рентных доходов, во-вторых, применение таких экономических механизмов, которые при соблюдении баланса интересов государства и недропользователей обеспечивали бы поступление весомой доли ренты в консолидированный бюджет(20).
Природная рента и право собственности на неё лежат в основе построения рентоориентированной экономики. Общая сумма ренты и государственное управление её образованием, поступлением в доходы бюджета и расходованием зависят не только и не столько от права собственности на недра, сколько от того, какое право собственности установлено на извлечённые из недр полезные ископаемые и сопутствующие права собственности на геологическую информацию и горное имущество. По этой причине право собственности в недропользовании в зависимости от объекта разделено на четыре составляющие:
1) собственность на недра и запасы залегающих в недрах полезных ископаемых;
2) собственность на добытые полезные ископаемые;
3) собственность на горное имущество;
4) собственность на геологическую информацию(21).
4. Обязательное лицензирование недропользования. Закон о недрах подтвердил принцип разрешительного недропользования, который был установлен ещё в Основах законодательства СССР и союзных республик о недрах 1975 г. и Кодексе РСФСР «О недрах» 1976 г. Предоставление недр в пользование оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии(22).
Из статьи 12 закона «О недрах» следует, что лицензия и её неотъемлемые составные части должны содержать условия пользования, в том числе условия рекультивации земель, условия, связанные с платежами, взимаемыми при пользовании недрами, поскольку одним из принципов пользования недрами, установленных этим же законом, является принцип платности. Система и виды платежей определены в разделе V данного закона(23). Некоторые учёные дают другое название этого принципа: заявительный принцип предоставления недр в пользование(24).
5. Принцип акцессии. Пределом использования пространства над и под земельным участком является обычная хозяйственная деятельность. В силу этого, например, подземные ископаемые являются изъятыми из собственности владельца земельного участка. Порядок использования недр определяется специальными нормами, образующими так называемое горное право. В большинстве стран для использования недр необходимо получать от государства особое разрешение (лицензию). В то же время в связи с тем, что порядок предоставления лицензий регулируется публичным правом, участки недр, как правило, не рассматриваются как объекты гражданских прав(25).
Исторически принцип акцессии в недропользовании обязан своим появлением латинской формуле «кто владеет землёй, тот владеет ей от небес до преисподней» (лат. cuius est solum, eius est usque ad coelum et ad inferos, сокр. ad coelum). В литературе встречается точка зрения, что это правило было сформировано римскими юристами классического периода. Так, итальянский исследователь Ф. Паризи утверждает, что «правило ad coelum впервые встречается в Институциях Гая, а затем воспроизводится также в Дигестах и Институциях Юстиниана»(26).
Принцип акцессии, согласно которому участок недр является принадлежностью по отношению к главной вещи – земельному участку и обладатель вещных прав на земельный участок получает и права на недра под ним(27), распространён в государствах, основанных на англосаксонской правовой системе.
В определённом смысле российское законодательство также отражает этот принцип. Закон «О недрах» предоставляет физическим лицам – обладателям имущественных прав на земельный участок ограниченное право пользования недрами под ним. Собственники и владельцы земельных участков имеют определённые права в отношении участков недр под ними – они вправе без лицензии осуществлять в границах данных земельных участков:
без применения взрывных работ использование для собственных нужд общераспространённых полезных ископаемых, имеющихся в границах земельного участка и не числящихся на государственном балансе, подземных вод, объём извлечения которых должен составлять не более 100 кубических метров в сутки, из водоносных горизонтов, не являющихся источниками централизованного водоснабжения и расположенных над водоносными горизонтами, являющимися источниками централизованного водоснабжения,
строительство подземных сооружений на глубину до пяти метров в порядке, установленном законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Так, при предоставлении участка недр соответствующие права земле-, водо- и лесопользования предоставляются хотя не автоматически, но по специальным (упрощённым) процедурам, решение об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд обосновывается лицензией на пользование недрами.
6. Одним из важнейших принципов предоставления права пользования недрами в настоящее время является принцип состязательности при выборе недропользователя(28), который реализуется путём проведения конкурсов и аукционов на право пользования недрами. Как показала практика применения Закона РФ «О недрах», использование состязательных процедур при решении вопроса о предоставлении в пользование недр целесообразно не всегда. Поэтому начиная с 1995 года область применения торгов постепенно сужалась. В настоящее время конкурсный (аукционный) порядок применяется в случаях предоставления участков недр в пользование для целей разведки и добычи полезных ископаемых, расположенных на территории субъекта РФ, а также полезных ископаемых внутренних морских вод, территориального моря и континентального шельфа РФ. Помимо конкурса (аукциона) право пользования недрами предоставляется(29, 30).
Важнейшей составляющей данного принципа являются прозрачность и конкуренция: процессы предоставления лицензий и распоряжения недрами должны быть прозрачными, способствовать конкуренции и недопущению коррупции.
7. Принимая во внимание основной принцип экологического права – приоритет охраны окружающей среды перед её использованием, – отметим, что недропользование способно вызвать существенные негативные последствия для состояния окружающей среды в виде загрязнения вод, атмосферного воздуха, образования отходов горнодобывающих отраслей, загрязнения земель, изменения природных ландшафтов, а также может привести к деградации природных экосистем.
Данный принцип предполагает приоритет охраны окружающей среды и её компонентов, включая недра, в интересах обеспечения здоровья человека и окружающей среды, включая среду обитания животного и растительного мира, стимулирования развития и использования современных ресурсосберегающих и экологически чистых технологий.
Помимо этого, в число современных правовых принципов и презумпций включаются:
– особый правовой режим недр, являющихся одновременно компонентом окружающей среды и природным ресурсом;
– ограниченность (истощаемость) недр, невозобновляемость содержащихся в них природных ресурсов;
– приоритет предупреждения угроз и рисков чрезвычайных и аварийных ситуаций над мерами по ужесточению ответственности в условиях повышенной экологической и технической опасности в процессе недропользования.
8. Принцип неизменности условий пользования недрами.
Часть пятая статьи 12 Закона РФ от 21 февраля 1992 года № 2395-1 «О недрах» устанавливает, что условия пользования участком недр, предусмотренные лицензией на пользование недрами, сохраняют свою силу в течение определённых данной лицензией сроков либо в течение срока пользования участком недр. Изменение этих условий допускается в случаях и по основаниям, которые предусмотрены статьей 12.1 закона «О недрах» (Оформление, государственная регистрация, выдача лицензии на пользование недрами, внесение изменений в лицензию на пользование недрами, переоформление лицензии на пользование недрами)(31).
Недропользование предполагает продолжительный характер правоотношений, их стабильность, напрямую зависимые от благоприятного инвестиционного климата, расширения рентных начал в недропользовании, механизмов концессионного типа и других экономически гибких и прозрачных механизмов рационального недропользования.
Данный принцип служит поддержанию доверия во взаимоотношениях хозяйствующих субъектов с государством, созданию комфортных правовых условий экономической деятельности в сфере недропользования и обеспечению её инвестиционной привлекательности, выступает в качестве дополнительной гарантии стабильности правового статуса конкретных участников данных правоотношений, признанного государством в порядке лицензирования, а потому сам по себе не может рассматриваться как нарушающий конституционные права и свободы. Содержащаяся в законе оговорка о возможности изменения условий пользования недрами, предусмотренных в лицензии, при наличии согласия пользователя недр и органов, предоставивших лицензию, либо в случаях, установленных законодательством, соотносится с вытекающим из требований баланса публичных и частных интересов в сфере недропользования началом диспозитивности, а также учитывает, что недропользование как разновидность предпринимательской деятельности и капитальные вложения в эту отрасль сопряжены с определёнными рисками, исключают гарантированный экономический результат, равно как и допускают разумную в долгосрочной перспективе корректировку государством проводимой в этой отрасли политики(32).
9. Принцип рационального использования и охраны недр означает, что использование ресурсов должно быть эффективным, рациональным и направленным на долгосрочную их сохранность.
Принцип рационального использования и охраны недр является базовым принципом действующего законодательства о недрах и реализуется в том числе путём соблюдения установленного законодательством порядка предоставления недр в пользование (п. 1 ч. 1 ст. 23 Закона РФ «О недрах»)(33).
Согласно статье 22 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах» пользователи недр обязаны обеспечить соблюдение требований технических проектов, планов и схем развития горных работ, недопущение сверхнормативных потерь, разубоживания и выборочной отработки полезных ископаемых. Положения пункта 3 статьи 339 и подпункта 1 пункта 1 статьи 342 Кодекса, устанавливающие правила определения количества добытого полезного ископаемого с учётом фактических потерь и обложения части этих потерь, находящихся в пределах утверждённых нормативов, по налоговой ставке 0 процентов, направлены на обеспечение методами налогового регулирования указанного принципа рационального недропользования(34).
Следует отметить, что в основе практически всех планов пространственного развития, в том числе стратегических планов развития Арктической зоны, в первую очередь заложен принцип рационального и комплексного использования природных ресурсов. Именно использование природных ресурсов является драйвером обеспечения устойчивого роста различных отраслей экономики всей территории(35).
10. Принцип приоритета экологии. Здесь следует прежде всего сказать о приоритете экологической безопасности: при недропользовании необходимо соблюдать экологические стандарты и минимизировать негативное воздействие на окружающую среду.
Вопросы интеграции правового регулирования экологических отношений анализируются А. К. Голиченковым «исходя из понимания того, что она (интеграция) является (должна стать) ответной реакцией на глобальные вызовы современности». Идеологическая основа правовой интеграции в экологической сфере заключается в «осознании двух идей», сформулированных О. С. Колбасовым: с одной стороны, природа воспринимается как один из материальных атрибутов, с другой стороны, окружающая среда – это природная среда, и от её состояния зависит существование человечества. Первую из приведённых идей А. К. Голиченков предлагает условно назвать «принципом овеществления природы», вторую – «принципом приоритета экологии»(36). Принятие названных принципов, по его мнению, должно лечь в основу развития законодательства – собственно юридической основы правовой интеграции в экологической сфере, где на национальном уровне должна быть проведена новая кодификация экологического законодательства – межотраслевая, с разработкой Экологического кодекса Российской Федерации(37). Предметом такой кодификации должны стать как природоохранительные нормы (ныне содержатся в законодательстве об охране окружающей среды), так и нормы, регулирующие использование природных ресурсов (ныне установлены в земельном, водном, горном, лесном, фаунистическом законодательстве)(38). Положение о порядке лицензирования пользования недрами вместе с федеральным законом «О континентальном шельфе РФ», «О драгоценных металлах и драгоценных камнях» и других специфических полезных ископаемых или условий недропользования в перспективе составят основу будущего Горного кодекса Российской Федерации(39).
11. Принцип неравенства сторон в договорных отношениях недропользования. Следует отметить справедливость мнения Г. Е. Быстрова: «проблема соотношения договорных и разрешительных форм отношений государства и пользователя недр должна быть решена не в рамках частного права, а в рамках горного и энергетического права»(40). В другой своей работе Г. Е. Быстров также отметил, что «договор пользования участком недр не может быть обычным гражданско-правовым договором с характерным для него равенством сторон». В этой же работе он предлагает установить случаи перехода «на партнёрские гражданско-правовые отношения»(41). Аналогична позиция Д. В. Хаустова, указывающего в своей диссертационной работе на «приоритет норм природно-ресурсного законодательства перед гражданско-правовыми нормами(42)».
12. Принцип экосовместимого хозяйствования, то есть наиболее полного извлечения из недр запасов основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых и попутных компонентов (п. 5 ч. 1 ст. 23 настоящего закона). Например, ст. 8.10 КоАП предусматривает штраф за выборочную (внепроектную) отработку месторождений полезных ископаемых, приводящую к необоснованным потерям запасов полезных ископаемых, разубоживание полезных ископаемых, а равно иное нерациональное использование недр, ведущее к сверхнормативным потерям при добыче полезных ископаемых или при переработке минерального сырья.
В судебных решениях(43) этот принцип также звучит как принцип полноты геологического изучения (п. 2 ч. 1 ст. 23 закона «О недрах»)(44).
13. Принцип использованиях smart-технологий при пользовании природными ресурсами, при котором реализуются технологии «интеллектуальное месторождение» и «умная скважина» в недропользовании. Главная ценность таких технологий состоит в том, что «умные скважины» позволяют нефтедобывающей компании собирать, контролировать и удалённо управлять работой скважин для обеспечения максимальной производительности. Внедрением сложных по исполнению и конструкционным особенностям «умных скважин» занимаются преимущественно компании, осуществляющие разработку углеводородов на континентальном шельфе России (в Охотском, Каспийском и Баренцевом морях)(45).
В законе «О недрах» следует, исходя из принципа использования наилучших существующих технологий, прямо запретить создание мест размещения отходов нефтегазодобывающего производства на территории месторождения. Отходы горного производства, которые нельзя использовать в оборотной системе водоснабжения, захоронить в подземных горизонтах, иным образом утилизировать на месторождении, должны быть вывезены за пределы территории непосредственного залегания полезных ископаемых в места, отведённые природоохранным органом(46).
14. Принцип обеспечения приоритета использования участков недр при градостроительном планировании, предоставлении прав на земельные и лесные участки был сформулирован В. Д. Мельгуновым(47). Исследователь, впрочем, не абсолютизирует значение предложенного принципа, отмечает неоправданность его применения в условиях густонаселённых зон и территорий с особым природоохранным статусом.
Указанный подход в значительной мере получил отражение в нормах ст. 25 закона «О недрах», закрепивших общий приоритет пользования недрами перед капитальной застройкой (согласование застройки с субъектами пользования и управления недрами, а не наоборот), сделавших исключение из этого правила для земель населённых пунктов(48).
15. Принцип «двух ключей».
Закон о ликвидации «двух ключей»(49), провозгласив изменение характера совместного ведения, не привел к отмене конституционного положения ст. 72 Конституции РФ о совместном ведении.
На сегодняшний день Конституция РФ закрепляет нахождение в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ вопросов владения, пользования и распоряжения недрами.
Как и в момент формирования концепции природно-ресурсного права и законодательства в 1960-е гг., в настоящее время в него включают пять отраслей, каждая из которых имеет самостоятельный предмет регулирования и кодифицированный законодательный акт, содержащий основные положения о порядке использования и охраны данного конкретного природного ресурса – земель, вод, лесов, недр, животного мира. Исходя из собственных представлений о соотношении отраслей в области регулирования вопросов охраны окружающей среды и природопользования, учёные называют земельное, водное, лесное, горное и фаунистическое законодательство и самостоятельными отраслями законодательства, и подотраслями природно-ресурсного законодательства, и институтами экологического законодательства(50).
На наш взгляд, всеми признаками самостоятельной отрасли законодательства обладают и земельное, и водное, и лесное, и горное законодательство, и законодательство о животном мире. При этом природно-ресурсное законодательство такими признаками не обладает: отсутствует единый кодифицированный акт, который определял бы основные принципы и положения такого законодательства, более того, они до сих пор правовой наукой не выработаны с достаточной определённостью. Поэтому, видимо, правы те учёные, которые используют словосочетание «природно-ресурсные отрасли» права и законодательства(51) – в данном случае термин «природно-ресурсный», употребляемый во множественном числе, означает, как представляется, обобщённое краткое наименование пяти отраслей права и законодательства, предметом регулирования каждой из которых является использование и охрана того или иного природного ресурса. В литературе встречается также мнение о том, что «термин «природно-ресурсное законодательство» является родовым по отношению к терминам, обозначающим соответствующие отрасли законодательства: земельное, горное, водное, лесное, о животном мире и т. п.»(52).
Следует поддержать концепцию самостоятельности горного права. Однако развитие горного права должно идти не по пути имплементации норм иных отраслей права, а по пути развития собственных норм права, регулирующих горные отношения и учитывающих их особенности. В частности, целесообразно использовать договорные формы не из гражданского права, а разрабатывать самостоятельные договорные конструкции. В связи с этим необходимо формировать новую концепцию горного права. Целесообразно приведение одной из цитат по аналогии с развитием основных идей ГК РФ: «суть этой концепции заключается в том, что государство в процессе эволюции осознаёт необходимость отказаться от жёсткого нормирования отношений частных лиц путём обязательных предписаний и предоставить им возможность в определённых рамках самим свободно регулировать свои взаимоотношения»(53).
Что касается источников, то природно-ресурсное законодательство весьма объёмно и носит комплексный и межотраслевой характер. Единого кодифицированного акта для данной отрасли права нет. Проблема носит совершенно уникальный характер: сама возможность, задачи и принципы такой кодификации, определение её методов, критериев и объёма вызывают активный научный интерес у академических и практических работников. Следует отметить и то, что не все природно-ресурсные отрасли права кодифицированы: приняты Земельный, Лесной и Водный кодексы. Горное право, атмосферовоздушное право и фаунистическое право не являются кодифицированными отраслями, при этом Закон Российской Федерации «О недрах», Федеральный закон «Об охране атмосферного воздуха», Федеральный закон «О животном мире» и дополняющие их нормативные правовые и подзаконные акты свидетельствуют о наличии систематизации правовых норм в соответствующих сферах(54).
Основным направлением решения указанной проблематики могла бы стать разработка Горного кодекса РФ либо Кодекса о недрах, о разработке которых ставился вопрос ещё на международном семинаре по горному праву в 1996 г. в Красноярске(55). Кодексы позволили бы расширить сферу регулирования горных отношений, и прежде всего за счёт детального регулирования отношений, в том числе отношений по рациональному использованию недр, государственному контролю в области проектирования и строительства горных предприятий; в повышении роли государственной экспертизы программ и проектов по изучению и использованию недр.
Функции управления в области недропользования сейчас осуществляют несколько федеральных органов, ни один из которых в целом не отвечает за развитие отрасли. Такого положения нет ни в одном горнодобывающем государстве за рубежом. Обычно они сосредоточены в одном ведомстве. Функции управления недропользованием не должны быть разбросаны по нескольким министерствам и ведомствам и федеральным органам исполнительной власти. Их необходимо консолидировать для реализации основной задачи – управления фондом недр и природными ресурсами в интересах государства(56).
Нарушения в области использования недр долгое время оставались незамеченными, что привело к образованию эффективных экономических «чёрных дыр». Это замедленно действующая бомба, искривляющая экономику России и вызывающая кризисные явления. В этой связи справедливо отметить, что законодательство в сфере использования недр требует срочных изменений. В настоящее время вопросы использования недр регулируются Законом Российской Федерации «О недрах», принятым в 1992 году. Благодаря включению в текст действующего закона множества поправок даже специалистам и недропользователям, занимающимся разработкой месторождений, сложно визуально воспринять его. Закон не соответствует современным требованиям развития горнодобывающей промышленности.
Для усовершенствования российской законодательной базы использования недр необходимо настаивать на кардинальных изменениях в горном законодательстве РФ, на совершенствовании нормативной базы и принятии Горного кодекса РФ, содержащего все необходимые нормы для эффективного использования недр в России(57). Кодекс должен объединить нормы конституционного, гражданского, административного, налогового, финансового и трудового прав, а также природоохранного и экологического права, устанавливая положения об экологической ответственности недропользователей. Особое внимание следует уделить условиям ограничения, временного приостановления и прекращения права пользования недрами. Вопрос о необходимости принятия Горного кодекса стоит уже давно. Несмотря на наличие разработанного проекта и законодательной базы, до сих пор отсутствует федеральное ведомство, готовое принять на себя ответственность за принятие Горного кодекса, который будет способствовать обеспечению стратегической и экологической безопасности страны(58).
Таким образом, полагаем, что можно выделить следующие основные принципы недропользования, которые могут быть положены в основу кодифицированного акта в области недропользования:
1) пользование недрами в интересах народов Российской Федерации или принцип преобладания публичного интереса над частным в сфере недропользования;
2) принцип преобладания государственной собственности на недра;
3) принцип платности;
4) обязательное лицензирование недропользования;
5) принцип акцессии;
6) принцип состязательности при выборе недропользователя;
7) приоритет охраны окружающей среды перед её использованием;
8) принцип неизменности условий пользования недрами;
9) принцип рационального использования и охраны недр;
10) принцип приоритета экологии;
11) принцип неравенства сторон в договорных отношениях недропользования;
12) принцип экосовместимого хозяйствования;
13) принцип использованиях smart-технологий при пользовании природными ресурсами;
14) принцип обеспечения приоритета использования участков недр при градостроительном планировании;
15) принцип «двух ключей».
Примечания:
1 Комментарий к Закону Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах» Пешкова (Белогорцева) Х. В., Аверина К. Н., Бергер Е. В., Борисов А. А., Ведышева Н. О., Гаевская Е. Ю., Иванова Ж. Б., Камынина Н. Р., Коновальчикова С. С., Левочко В. В., Марьин Е. В., Налетов К. И., Чернусь Н. Ю., Вагина (Шихалева) О. В., Бабич А. А., Котухов С. А., Югова Л. И.) // (Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2021).
2 Жариков Ю. Г., Сиваков Д. О. Институт законодательства во второй половине XX века: личности и идеи // Журнал российского права. 2022. № 12. С. 160–169.
3 Западноафриканский экономический и валютный союз (ЗАЭВС) – интеграционная организация, объединяющая 8 стран Африканского континента (первоначально 6 стран). Государствами – членами ЗАЭВС являются Бенин, Буркина-Фасо, Гвинея-Бисау, Кот д’Ивуар, Мали, Нигер, Сенегал, Того.
4 Интеграционное право в современном мире: сравнительно-правовое исследование: монография / В. А. Жбанков, П. А. Калиниченко, С. Ю. Кашкин и др.; отв. ред. С. Ю. Кашкин. Москва: Проспект, 2015. 416 с.
5 Комментарий к Федеральному закону от 20 июня 1996 г. № 81-ФЗ «О государственном регулировании в области добычи и использования угля, об особенностях социальной защиты работников организаций угольной промышленности» (постатейный) (Басалаева С. П., Петрова Е. И., Петрова Е. Н., Спиглазова Т. Г.) // (Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2012).
6 Веселкова Е. Е. Национально-правовое регулирование иностранных инвестиций // Законодательство и экономика. 2015. № 5. С. 46–53.
7 Законодательная база горного права РФ: современные проблемы и пути совершенствования (Клюкин Б. Д.) / («Экологическое право», № 3, 2002).
8 Воронина А. А. Гражданско-правовое регулирование правового режима недр // «Вестник Пермского университета. Юридические науки», выпуск 1, январь-март 2011 г.
9 Минина Е. Л. Нормативное закрепление принципов природоресурсного законодательства // Журнал российского права. 2021. № 6. С. 162–177.
10 Толстых Н. И. Правовое регулирование организации и проведения конкурсов (аукционов) на право пользования недрами / «Право и экономика», № 3, 5, 2000.
11 Чугунова-Катуччи С. В. Закон РФ «О недрах»: ядро возможной кодификации горного права Российской Федерации // Актуальные проблемы российского права. 2022. № 3. С. 170–176.
12 Дудиков М. В. Публичные интересы в горном праве: понятие и признаки // Lex russica. 2014. № 8. С. 928–939.
13 Агафонов В. Б. Правовое обеспечение охраны окружающей среды и экологической безопасности при пользовании недрами / Журнал «Lex Russica», № 6, июнь 2016 г.
14 Комментарий к Закону Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. № 2395-I «О недрах» (коллектив авторов). – Специально для системы ГАРАНТ, 2022 г.
15 Земельное право России (учебник) (коллектив авторов; под ред. д. ю. н., проф. Г. А. Волкова). – Москва: «Проспект», 2023 г.
16 Законодательная база горного права России: современные проблемы и пути совершенствования / Ж. Елюбаев / https://www.zakon.kz/redaktsiia-zakonkz/4482011-zakonodatelnaja-baza-gornogo-prava.html
17 Комментарий к Закону Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах» (Пешкова (Белогорцева) Х. В., Аверина К. Н., Бергер Е. В., Борисов А. А., Ведышева Н. О., Гаевская Е. Ю., Иванова Ж. Б., Камынина Н. Р., Коновальчикова С. С., Левочко В. В., Марьин Е. В., Налетов К. И., Чернусь Н. Ю., Вагина (Шихалева) О. В., Бабич А. А., Котухов С. А., Югова Л. И.) / Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2021.
18 К проблеме государственной собственности на недра (С. А. Кимельман, «Имущественные отношения в Российской Федерации», № 1, январь 2011 г.).
19 Определение Конституционного суда РФ от 06.10.2015 № 2314-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы открытого акционерного общества «Оренбургнефть» на нарушение конституционных прав и свобод абзацем первым пункта 4 статьи 43 Закона Российской Федерации «О недрах».
20 К проблеме государственной собственности на недра (С. А. Кимельман. «Имущественные отношения в Российской Федерации», № 1, январь 2011 г.).
21 К проблеме государственной собственности на недра (С. А. Кимельман. «Имущественные отношения в Российской Федерации», № 1, январь 2011 г.).
22 Волков А. М., Лютягина Е. А. К вопросу о лицензионно-разрешительной системе в недропользовании // Административное право и процесс. 2010. № 3. С. 32–35.
23 Определение Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного суда Российской Федерации от 18.07.2024 № 301-ЭС23-26288 по делу № А29-12921/2022.
24 Контрольно-надзорная деятельность в Российской Федерации: Аналитический доклад – 2012 / В. В. Бакаев, А. Г. Зуев, М. Г. Киржиманов и др. М.: МАКС Пресс, 2013. 148 с.
25 Губарева А. В., Латыев А. Н. Недвижимость за рубежом. Правовые вопросы: Учебное пособие. М. – Екатеринбург: Проспект; Издательский дом «Уральская государственная юридическая академия», 2010. С. 101.
26 Паризи Ф. Энтропия собственности // Ежегодник сравнительного права. 2011 / Под ред. Д. В. Дождева. М.: Статут, 2011. С. 199;
Суклин Н. Т. Принцип акцессии в сфере использования подземного пространства: опыт Германии // Гражданское право. 2024. № 3. С. 18–21.
27 Димитриев М. А. К вопросу об участках недр как объектах гражданских прав // Российский судья. 2011. № 12. С. 17–20);
Штоф А. А. Сравнительный очерк горного законодательства в России и Западной Европе. Ч. 1. Главные основания горного и соляного законодательства. Спб.: Типография М. Стасюлевича, 1882;
Клюкин Б. Д. Горные отношения в странах Западной Европы и Америки. М.: Городец, 2000. С. 17–21.
Налетов К. И. Правовые формы недропользования. Тюмень: ТюмГУ, 2008.
28 Толстых Н. И. Правовое регулирование организации и проведения конкурсов (аукционов) на право пользования недрами // Право и экономика. 2000. № 3. С. 63;
Никишин Д. Л. Горная правоспособность как средство обеспечения соблюдения частных и публичных интересов при предоставлении прав пользования участками недр // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2012. № 6. С. 34–45.
29 Данилова Н. В. Конкурсы и аукционы на право пользования недрами: проблемы правового регулирования // «Экологическое право», № 2, 2002.
30 Еремин С. Г. Актуальные вопросы управления государственной и муниципальной собственностью: учебное пособие. М.: Юстицинформ, 2014. 236 с.
31 https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_403356/35bae04b3507e9db43d1589214b2e631819aaf33/
32 Определение Конституционного суда РФ от 08.11.2018 № 2795-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы акционерного общества «Донтрансгидромеханизация» на нарушение конституционных прав и свобод частью пятой статьи 12 Закона Российской Федерации «О недрах» и пунктом 1 статьи 1 Закона Ростовской области «О признании утратившими силу отдельных положений областных законов в сфере недропользования».
33 Решение Новосибирского УФАС России от 07.11.2023 № 054/01/18.1-2236/2023.
34 Постановление Президиума ВАС РФ от 15.11.2011 № 7838/11 по делу № А40-20122/09-109-69;
Определение Верховного суда РФ от 07.04.2022 № 302-ЭС22-2744 по делу № А78-6401/2020.
35 Жаворонкова Н. Г., Агафонов В. Б. Правовые проблемы пространственного развития Арктической экологической зоны Российской Федерации // Lex russica. 2020. № 3. С. 105–113;
Пономарев М. В. Эколого-правовые проблемы обращения с отходами недропользования в Арктической зоне Российской Федерации / Журнал «Журнал российского права», № 10, октябрь 2021 г.
36 См.: Голиченков А. К. Основы интеграции правового регулирования экологических отношений: реалии и перспективы // Экологическое право. 2012. № 4. С. 32–36; Колбасов О. С. Завещание экологам // Экологическое право. 2001. № 3. С. 11; Колбасов О. С. Терминологические блуждания в экологии // Государство и право. 1999. № 10. С. 35.
37 Заславская Н. М. Дифференциация и интеграция в правовом регулировании государственного экологического управления // Экологическое право. 2023. № 2. С. 5–12.
38 См. подробнее: Голиченков А. К. Экологический кодекс Российской Федерации: основные элементы концепции проекта // Экологическое право России: сборник материалов научно-практических конференций: в 3 т. Юбилейный выпуск. 1995–2004 гг. / сост.: А. К. Голиченков, И. А. Игнатьева, А. О. Миняев; под ред. А. К. Голиченкова. М.: ТИССО, 2004. Т. 1. С. 628–636; Голиченков А. К. В поисках методологии экологического права // Экологическое право России: сборник материалов научно-практических конференций. Юбилейный выпуск. 1995–2004 гг. / сост. А. К. Голиченков, И. А. Игнатьева, А. О. Миняев; под ред. проф. А. К. Голиченкова. М.: ТИССО, 2004. Т. 3. С. 257–287; Голиченков А. К. Концепция экологического права как отрасли права, науки и учебной дисциплины: стендовый доклад и тезисы выступления на секции философии, социологии, психологии и права ООН РАН 23 ноября 2011 г. М.: ЮФ МГУ, 2011. С. 10–12.
39 Пояснительная записка «К проекту Федерального закона «О лицензировании пользования недрами» // Паспорт проекта Федерального закона № 97801698-2 «О Лицензировании пользования недрами».
40 Быстров Г. Е. Правовое регулирование горных отношений в России: история, современность и перспективы // Правовое регулирование горных отношений в Российской Федерации: история, современность и перспективы развития: Материалы Всерос. науч.-практ. конф. М.: б.и., 2004. С. 10–11.
41 Дудиков М. В. Горное право в системе отраслей права // Lex russica. 2015. № 7. С. 43–56.
42 Хаустов Д. В. Публично-правовые договоры как особый инструмент государственного регулирования природопользования. С. 9.
43 Определение Конституционного суда РФ от 11.03.2021 № 375-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы акционерного общества «Олкон» на нарушение его конституционных прав п. 3 ст. 337 Налогового кодекса Российской Федерации».
44 Цуранова А. И. Правовой механизм обеспечения рационального использования недр при геологическом изучении, разведке и добыче полезных ископаемых: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М. 2014. С. 120;
Комментарий к Закону Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. № 2395-I «О недрах» (коллектив авторов). – Специально для системы ГАРАНТ, 2022 г.
45 Агафонов В. Б. Правовое обеспечение экологической безопасности и рационального природопользования на основе ESG-принципов // Журнал «Вестник Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА)», № 5, май 2022 г.
46 Комиссаренко В. С. Проблемы правовой охраны окружающей среды при освоении месторождений нефти и газа / Энергетическое право», 2005, № 2.
47 Мельгунов В. Д. Теоретические основы горного права России. М., 2015. С. 98.
48 Гончаров П. П. Разрешение на застройку площадей залегания полезных ископаемых: история, проблемы и перспективы конфликтного института законодательства // Закон. 2024. № 5. С. 75–87.
49 Федеральный закон от 22.08.2004 № 122-ФЗ (ред. От 27.12.2009) «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
50 Минина Е. Л. Нормативное закрепление принципов природно-ресурсного законодательства // Журнал российского права. 2021. № 6. С. 162–177.
51 Волков Г. А. О методологии природно-ресурсных отраслей права // Экологическое право. 2018. № 1.
52 Игнатьева И. А. Экологическое право: вопросы теории: монография. М., 2020;
Никишин В. В. Предмет экологического права и развитие российского законодательства о природных ресурсах // Российский юридический журнал. 2017. № 1. С. 65.
53 Развитие основных идей Гражданского кодекса России в современном законодательстве и судебной практике: сб. ст. / отв. ред. С. С. Алексеев. М., 2011.
54 Клюканова Л. Г. Теоретические проблемы современного российского природно-ресурсного права // Экологическое право. 2023. № 3. С. 13–17.
55 Законодательная база горного права России: современные проблемы и пути совершенствования / Ж. Елюбаев / https://www.zakon.kz/redaktsiia-zakonkz/4482011-zakonodatelnaja-baza-gornogo-prava.html.
56 Клюкин Б. Д. Проблемы и пути совершенствования законодательной базы горного права Российской Федерации // Экологическое право. 2010. № 3. С. 9–17.
57 Законодательная база горного права России: современные проблемы и пути совершенствования / Ж. Елюбаев / https://www.zakon.kz/redaktsiia-zakonkz/4482011-zakonodatelnaja-baza-gornogo-prava.html.
58 https://www.banki.ru/dialog/articles/2388/.