Жаров Евгений Викторович
К объектам размещения отходов Федеральный закон «Об отходах»(1) относит специально оборудованные сооружения, предназначенные для размещения отходов, в том числе отходов недропользования, включающие объекты хранения отходов и объекты захоронения отходов.
С 01.09.2023 из термина «объект размещения отходов» исключены объекты хранения вскрышных и вмещающих горных пород (далее – вскрышные породы), которые подлежат использованию в соответствии с Законом РФ от 21.02.1992 года № 2395-I «О недрах».
Существующий объект хранения вскрышных пород, который внесён в Государственный реестр объектов размещения отходов (ГРОРО), можно исключить из ГРОРО. Для этого эксплуатант объекта должен направить в Росприроднадзор заявление об исключении объекта из ГРОРО с приложением копии утверждённого технического проекта или иной документации, предусмотренной Законом РФ «О недрах», подтверждающих использование в соответствии с Законом РФ «О недрах» всего объёма вскрышных пород (абз. 5 п. 22 Порядка № 792(2)).
При этом даже если объект хранения вскрышных пород (далее – отвал) не внесён в ГРОРО, органы Росприроднадзора могут квалифицировать отвал в качестве объекта размещения отходов, который не внесён в ГРОРО.
Если отвал, который предприятием не учитывается как объект размещения отходов, будет признан таковым надзорными органами, это повлечёт для предприятия различные негативные последствия, например, признание находящихся в отвале масс вскрышных пород размещёнными и в связи с этим доначисление платы за негативное воздействие на окружающую среду (НВОС) за размещение отходов с повышающим коэффициентом.
Рассмотрим судебную практику по вопросу определения статуса отвалов вскрышных пород.
Постановление Арбитражного суда Московского округа от 04.04.2024 по делу № А40-143369/2023.
Обществом при добыче угля был сформирован отвал вскрышных пород. Отвал не учитывался техническим проектом как объект размещения отходов. Росприроднадзор провёл проверку и посчитал, что спорный отвал является не внесённым в ГРОРО объектом размещения отходов, тем самым нарушая требования технического проекта (которым объекты размещения отходов не предусмотрены). Также Росприроднадзор указал на то, что отвал сформирован в пределах земельного отвода, но за границей лицензионного участка (горного отвода). По итогам проверки Обществу было выдано предписание устранить нарушения. Общество обжаловало предписание в арбитражном суде.
Позиция Общества строилась на том, что отвал сформирован в соответствии с требованиями технического проекта и расположен на принадлежащем Обществу на праве собственности земельном участке.
Управление настаивало на законности предписания.
Суд первой инстанции отклонил доводы Общества, указав, что Обществу вменяется не только нарушение требований технического проекта, но и нарушение лицензионных условий. А формирование отвала за пределами отвала за границами лицензионного участка – само по себе нарушение лицензионных условий.
Затем суд приходит к выводу, что отвал является объектом размещения отходов, не внесённым в ГРОРО.
А поскольку в техническом проекте про объекты размещения отходов речи нет, то отвал сформирован с нарушением требований технического проекта.
Кроме того, самим Обществом в журналах движения отходов учтено образование отходов «вскрышные породы в смеси практически неопасные» V класса опасности.
В удовлетворении требований Общества отказано, предписание признано законным.
Суд апелляционной инстанции отметил, что техническим проектом:
– предусмотрено размещение всего объёма вскрышных пород во внутреннем отвале;
– запланировано использование всего объёма вскрышных пород для рекультивации отвалов;
– размещение отходов вскрышных пород в объектах размещения отходов не предусмотрено.
Также суд указал, что, согласно отчётности, весь объём вскрышных пород был утилизирован, а лимиты на размещение отходов вскрышных пород Обществу не устанавливались.
Отвал (как в границах горного отвода, так и за его пределами) является внутренним. Его формирование – это не хранение отходов, а рекультивация земель, нарушенных горными работами.
Поскольку отвал является внутренним (сформирован в выработанном пространстве карьера), вред почве отсутствует в силу отсутствия самой почвы.
Примечание: внутренний отвал – отвал, формируемый в выработанном пространстве карьера; внешний отвал – отвал, формируемый вне контура карьера (п.п. 22, 23 ГОСТ Р 59070-2020(3)). Таким образом, поскольку внутренний отвал располагается в границах карьера, проще доказать, что отвалообразование является рекультивацией и не наносит вреда окружающей среде, поскольку карьер сам по себе является местом, нарушенным горными работами, почва в котором отсутствует.
Складирование вскрышных пород проводится в рамках технического этапа рекультивации в соответствии с техническим проектом.
Суд апелляционной инстанции отменил решение суда первой инстанции и признал предписание незаконным.
Суд кассационной инстанции оставил постановление суда апелляционной инстанции без изменения, дополнительно отметив, что на дату выдачи предписания уже вступили в силу изменения законодательства, предусматривающие использование отходов недропользования.
Таким образом, в рассматриваемом кейсе суд пришёл к выводу, что внутренние отвалы не являются объектами размещения отходов. Поскольку хранение отходов представляет собой временное складирование отходов для дальнейшей утилизации, обезвреживания или захоронения, формирование отвала в рассматриваемом случае являлось непосредственно утилизацией отходов, выражающейся в форме рекультивации.
Удалось доказать, что внутренний отвал не является объектом размещения отходов. А что насчёт внешних отвалов?
Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 12.03.2025 по делу № А33-5998/2023.
Кейс аналогичный, однако здесь уже Управление Росприроднадзора решило взыскать с Общества плату за НВОС за размещение отходов (вскрышных пород во внешних отвалах), с чем и обратилось в арбитражный суд.
Управление настаивало на том, что внешние отвалы – это объекты размещения отходов, которые оказывают негативное воздействие на окружающую среду, следовательно, Обществу надлежит заплатить за размещение отходов.
Общество отрицало факт размещения вскрышных пород, указывая, что вскрышные породы утилизируются в рамках технического этапа рекультивации.
Суд установил, что в соответствии с проектной документацией техническим этапом рекультивации предусмотрено целенаправленное формирование отвалов пустой породы.
Проектная документация и положительное заключение государственной экспертизы не предполагают сооружение объектов размещения отходов в виде отвалов. Сам факт отвалообразования не преследует цель хранения отходов с целью их дальнейшей утилизации, обезвреживания или захоронения, а представляет собой рекультивацию земель, ранее нарушенных горными работами.
После проведения комплекса планировочных работ спланированные площадки передаются под самозарастание. После формирования и планировки отвалов дополнительные мероприятия не требуются.
Также суд указал, что проект рекультивации земель Общества не являлся объектом государственной экологической экспертизы, поскольку к объектам государственной экологической экспертизы относятся земли, использовавшиеся для размещения отходов, тогда как в рассматриваемом случае размещения отходов не происходило.
В удовлетворении требований отказано.
Суды апелляционной и кассационной инстанций оставили решение суда первой инстанции без изменений.
Необходимо отметить, что в рассмотренном кейсе плата за НВОС Управлением взыскивалась за 2018–2020 гг., то есть вступления в силу положений, которыми вскрышные породы и объекты их хранения выведены из-под действия законодательства об отходах. Суды также не ссылались на данные нормы.
Вывод: отвалы не будут являться объектами размещения отходов при совокупности нескольких условий:
1) отвалы не квалифицированы в качестве объектов хранения, захоронения отходов в проектной документации;
2) проектной документацией должно быть предусмотрено, что вскрышные породы утилизируются (путём использования для рекультивации);
3) формирование отвалов должно представлять собой рекультивацию (или один из этапов рекультивации) земель, нарушенных горными работами.
Примечания:
1 Федеральный закон от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (ред. от 26.12.2024).
2 Порядок ведения государственного кадастра отходов, утверждённый приказом Минприроды России от 30.09.2011 № 792 (в ред. от 19.04.2023).
3 ГОСТ Р 59070-2020 Национальный стандарт РФ. Охрана окружающей среды. Рекультивация нарушенных и нефтезагрязнённых земель. Термины и определения (утв. и введён в действие приказом Росстандарта от 01.10.2020 № 731-ст).
