Отходы недропользования в обзоре изменений закона «О недрах»

zharov-01-678x478
Евгений Викторович Жаров, адвокат по защите природопользователей, управляющий партнер адвокатского бюро ZharovGroup, к. э. н., ведущий телеграм-канала «Адвокат по экологии»

В сентябре 2023 года вступят в силу поправки к федеральному закону «О недрах». Новый закон вносит изменение в вопросы использования вскрыши и отходов. В статье разберёмся с определениями отходов недропользования и отходами производства, с тем, когда отходы недропользования превращаются в отходы производства, на что влияет исключение вскрыши из отходов производства, основаниями для признания хвостов переработки и вскрыши побочной продукции производства и с другими вопросами, связанными с отходами недропользования.

Понятие «отходы недропользования» является новым для российского законодательства о недропользовании и охране окружающей природной среды.

В частности, как следует из пояснительной записки к проекту федерального закона «О внесении изменений в закон Российской Федерации «О недрах» и отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях стимулирования использования отходов недропользования»1 (далее — Проект № 664487-7):

«Законопроектом предлагается:

в целях устранения терминологической несогласованности в законодательстве Российской Федерации о недрах и законодательстве Российской Федерации об отходах производства и потребления вместо понятия «отходы добычи и связанных с ней перерабатывающих производств» ввести понятие «отходы недропользования» и дать его определение».

Вместе с тем ни сам проект № 664487-7, ни Федеральный закон от 14.07.2022 № 343-ФЗ2 (далее — Федеральный закон № 343-ФЗ), принятый по результатам его рассмотрения, прямого определения «отходы недропользования» не содержат.

Косвенное определение «отходы недропользования» введено в преамбулу Закона РФ от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах» (далее — Закон о недрах), в преамбуле которого сказано следующее:

«Настоящий Закон регулирует отношения, возникающие в области использования и охраны недр, разработки технологий геологического изучения, разведки и добычи трудноизвлекаемых полезных ископаемых, использования отходов недропользования (вскрышных и вмещающих горных пород, шламов, хвостов обогащения полезных ископаемых и иных отходов геологического изучения, разведки, добычи и первичной переработки минерального сырья, содержащих полезные ископаемые и полезные компоненты или не содержащих полезных ископаемых и полезных компонентов), специфических минеральных ресурсов (рап лиманов и озер, торфа, сапропеля и других минеральных ресурсов), подземных вод, включая попутные воды (воды, извлеченные из недр вместе с нефтью, газом и газовым конденсатом (далее — углеводородное сырье), и вод, использованных пользователями недр».

На дает прямого ответа и Федеральный закон от 24.06.1998 № 89-ФЗ (в ред. Федерального закона № 343-ФЗ) «Об отходах производства и потребления» (далее — Закон об отходах производства и потребления), который в п. 1 ст. 1 содержит следующую дефиницию:

«В настоящем Федеральном законе используются следующие основные понятия:

отходы производства и потребления (далее — отходы) — вещества или предметы, которые образованы в процессе производства, выполнения работ, оказания услуг или в процессе потребления, которые удаляются, предназначены для удаления или подлежат удалению в соответствии с настоящим Федеральным законом. К отходам не относится донный грунт, используемый в порядке, определенном законодательством Российской Федерации, а также вскрышные и вмещающие горные породы, которые подлежат использованию в соответствии с Законом Российской Федерации от 21 февраля 1992 года № 2395-I «О недрах».

Таким образом, прямое толкование Закона о недрах позволяет дать следующее определение.

Отходы недропользования — это образующиеся в процессе использования и охраны недр, разработки технологий геологического изучения, разведки и добычи трудноизвлекаемых полезных ископаемых вскрышные и вмещающие горные породы, шламы, хвосты обогащения полезных ископаемых и иные отходы геологического изучения, разведки, добычи и первичной переработки минерального сырья, содержащие полезные ископаемые и полезные компоненты или не содержащие полезных ископаемых и полезных компонентов, при отсутствии условий, при которых они становятся отходами производства3.

Пунктом 3.11 ГОСТ 30772-2001 «Межгосударственный стандарт. Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Термины и определения», введенным постановлением Госстандарта России от 28.12.2001 № 607-ст (далее — ГОСТ 30772-2001), установлено, что отходами производства являются «остатки сырья, материалов, веществ, изделий, предметов, образовавшиеся в процессе производства продукции, выполнения работ (услуг) и утратившие полностью или частично исходные потребительские свойства». В примечании к данному пункту указано, что к отходам производства относят «образующиеся в процессе производства попутные вещества, не находящие применения в данном производстве: вскрышные породы, образующиеся при добыче полезных ископаемых, отходы сельского хозяйства, твердые вещества, улавливаемые при очистке отходящих технологических газов и сточных вод, и т. п.»

Из изложенных положений статьи 1 Закона об отходах производства и потребления и указанного государственного стандарта с учетом новаций Федерального закона № 343-ФЗ следует, что отходами производства являются попутные вещества (субстанции), предметы, побочно образующиеся в результате осуществления любых работ (технологических процессов), направленных на производство любых товаров и услуг, но не применяемые в таких работах (технологических процессах), включая отходы добывающей промышленности, за исключением отходов недропользования, которые не подпадают под условия, предусмотренные ч. 7 ст. 23.5 Закона о недрах.

Когда отходы недропользования превращаются в отходы производства

Введенная Федеральным законом № 343-ФЗ в Закон о недрах статья 23.5 «Добыча полезных ископаемых и полезных компонентов из вскрышных и вмещающих горных пород и иное использование вскрышных и вмещающих горных пород» устанавливает правило, согласно которому вскрышные и вмещающие горные породы не становятся автоматически отходами производства, после того как были получены:

«Вскрышные и вмещающие горные породы, подлежащие использованию в соответствии с настоящей статьей, не являются отходами производства и потребления независимо от факта их включения в федеральный классификационный каталог отходов, за исключением случая, предусмотренного частью седьмой настоящей статьи» (ч. 4 ст. 23.5).

К таким случаям относятся следующие (ч. 7 ст. 23.5):

«Вскрышные и вмещающие горные породы, подлежащие использованию в соответствии с настоящей статьей, признаются отходами производства и потребления:

1) со дня истечения срока их использования, установленного утвержденными техническими проектами, предусмотренными статьей 23.2 настоящего Закона, иной предусмотренной настоящим Законом проектной документацией и (или) проектом рекультивации земель, — в случае их неиспользования в целях, предусмотренных частью первой настоящей статьи;

2) со дня истечения одного года со дня досрочного прекращения прав пользования недрами, при осуществлении пользования которыми были образованы вскрышные и вмещающие породы, — в случае, если лицо, право пользования недрами которого было досрочно прекращено в соответствии со статьей 20 настоящего Закона, не приступило к их использованию для ликвидации горных выработок и иных

сооружений, связанных с пользованием недрами, рекультивации земель (за исключением случая предоставления участка недр, право пользования которым было досрочно прекращено, в пользование иному лицу по основаниям, предусмотренным статьей 10.1 настоящего Закона);

3) со дня истечения пяти лет со дня досрочного прекращения прав пользования недрами, при осуществлении пользования которыми они были образованы, — в случае, если лицо, право пользования недрами которого было досрочно прекращено в соответствии со статьей 20 настоящего Закона, не использовало весь накопленный объем вскрышных и вмещающих горных пород (за исключением случая предоставления участка недр, право пользования которым было досрочно прекращено, в пользование иному лицу по основаниям, предусмотренным статьей 10.1 настоящего Закона)».

Таким образом, переход отходов недропользования в класс «отходы производства и потребления» поставлен в зависимость от истечения определенных сроков, перечисленных в ч. 7 ст. 23.5 Закона о недрах.

На что влияет исключение вскрыши из отходов производства

На текущий момент вскрышные и вмещающие породы, как правило, включаются в ФККО в качестве отходов производства и потребления V класса опасности. Однако Федеральный закон № 343-ФЗ фактически выводит вскрышные и вмещающие породы из-под действия Закона об отходах производства и потребления.

Следовательно, при их размещении не нужно будет вносить плату за негативное воздействие на окружающую среду (НВОС), включать их в проекты нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, представлять о них статистическую отчетность по форме 2-ТП (отходы) и исполнять прочие обязанности, возлагаемые Законом об отходах производства и потребления.

Основания для признания отходов побочной продукцией производства

Федеральным законом от 14.07.2022 № 268-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 268-ФЗ), в Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» введена ст. 51 «Требования при обращении с побочными продуктами производства», регулирующая вопросы обращения с побочными продуктами производства.

Положения данной статьи учитывают существующую практику, когда получаемый в производственной деятельности побочный продукт не является отходом, а используется в качестве сырья в собственном производстве или для потребления в качестве готовой продукции.

Приведем наиболее важные, на наш взгляд, выдержки из Федерального закона № 268-ФЗ.

Пункт 1 предоставляет право хозяйствующим субъектам самостоятельно относить вещества и предметы к отходам или побочным продуктам:

«1. Юридические лица, индивидуальные предприниматели, в результате хозяйственной и (или) иной деятельности которых образуются не являющиеся продукцией производства вещества и (или) предметы, самостоятельно осуществляют их отнесение к отходам либо побочным продуктам производства вне зависимости от факта включения таких веществ и (или) предметов в федеральный классификационный каталог отходов, за исключением случая, предусмотренного пунктом 10 настоящей статьи».

Пункт 2 конкретизирует, что может быть отнесено к побочным продуктам производства:

«2. К побочным продуктам производства могут быть отнесены вещества и (или) предметы, образующиеся при производстве основной продукции, в том числе при выполнении работ и оказании услуг, и не являющиеся целью данного производства, работ или услуг, если такие вещества и (или) предметы пригодны в качестве сырья в производстве либо для потребления в качестве продукции в соответствии с законодательством Российской Федерации».

Пункт 7 устанавливает правило о том, что побочные продукты производства не признаются отходами, за исключением отдельных случаев, которые далее перечисляются в пунктах 8 и 10:

«7. Побочные продукты производства не признаются отходами, за исключением случаев, предусмотренных пунктами 8 и 10 настоящей статьи.

8. Побочные продукты производства признаются отходами в случае:

1) размещения побочных продуктов производства на объектах размещения отходов;

2) неиспользования побочных продуктов в собственном производстве либо передачи другим лицам в качестве сырья или продукции по истечении трехлетнего срока с даты отнесения веществ и (или) предметов к побочным продуктам производства».

Пункт 10 предоставляет Правительству Российской Федерации право устанавливать перечень веществ и (или) предметов, не являющихся продукцией производства, которые не могут быть отнесены к побочным продуктам производства. Такой перечень установлен распоряжением Правительства Российской Федерации от 27.12.2022 № 4249-р4. Он содержит 11 пунктов, 10-й и 11-й из которых относятся к недропользованию:

«Отходы кучного выщелачивания руд серебряных и золотосодержащих» и

«Отходы (хвосты) цианирования руд серебряных и золотосодержащих обезвоженные».

Возможность передачи вскрышных и вмещающих пород

Вопросы, права собственности на вскрышу и вмещающие породы, распоряжения ими регулируются в ст. 23.4 «Добыча полезных ископаемых и полезных компонентов из отходов недропользования и иное использование отходов недропользования» и ст. 23.5 «Добыча полезных ископаемых и полезных компонентов из вскрышных и вмещающих горных пород и иное использование вскрышных и вмещающих горных пород» Федерального закона № 343-ФЗ.

Напрямую законодатель о праве собственности на вскрышу не говорит, устанавливая при этом пределы использования и распоряжения недропользователем вскрышными и вмещающими породами.

Так, ст. 23.4 Федерального закона № 343-ФЗ говорит о том, что отходы недропользования, образовавшиеся при осуществлении пользования недрами на предоставленном в пользование участке недр, могут быть использованы пользователем недр для добычи полезных ископаемых и полезных компонентов.

А вот отходы недропользования V класса опасности, наряду с целью добычи полезных ископаемых и полезных компонентов из них, могут быть использованы пользователем недр:

1) для собственных производственных и технологических нужд;

2) для ликвидации горных выработок и иных сооружений, связанных с пользованием недрами;

3) для рекультивации земель.

Здесь же дана отсылка к ст. 23.5:

«Использование отходов недропользования, являющихся вскрышными и вмещающими горными породами, осуществляется в соответствии со статьей 23.5 настоящего Закона».

Статья 23.5 Федерального закона № 343-ФЗ перечисляет семь вариантов использования вскрышных и вмещающих горных пород недропользователями:

«1) для добычи полезных ископаемых и полезных компонентов;

2) для собственных производственных и технологических нужд;

3) для ликвидации горных выработок и иных сооружений, связанных с пользованием недрами;

4) для рекультивации земель;

5) для ведения горных работ».

Пункты 6 и 7 ст. 23.5 Федерального закона № 343-ФЗ посвящены особенностям передачи вскрышных и вмещающих горных пород третьим лицам:

«6) для передачи иному пользователю недр в целях использования данным пользователем передаваемых вскрышных и вмещающих горных пород для собственных производственных и технологических нужд, ликвидации горных выработок и иных сооружений, связанных с пользованием недрами, рекультивации земель в объеме, определенном для выполнения соответствующих работ техническими проектами, иной предусмотренной настоящим Законом проектной документацией на выполнение таких работ и (или) проектом рекультивации земель;

7) для передачи иному лицу в целях использования таким лицом передаваемых вскрышных и вмещающих горных пород для собственных производственных и технологических нужд, не связанных с осуществлением пользования недрами».

Таким образом, можно сделать вывод о том, что законом недропользователю фактически предоставляется право собственности на вскрышные и вмещающие горные породы, которое ограничено вариантами его реализации.

Необходимость внесения изменений в технический проект и лицензию

Технические проекты и проектная документация подготавливаются, согласовываются и утверждаются в порядке, предусмотренном статьей 232 Закона о недрах.

Согласно п. 14 Проекта Порядка использования отходов недропользования, в том числе вскрышных и вмещающих горных пород в технических проектах, предусматривающих использование отходов недропользования V класса опасности, определяются:

— цель использования;

— состав и объемы использования;

— допустимые отклонения образуемых и (или) используемых объемов;

— условия и сроки использования.

В соответствии со ст. 23.5 Закона в новой редакции, п. 15 Проекта Порядка использования отходов недропользования, в том числе вскрышных и вмещающих горных пород в технических проектах, предусматривающих использование вскрышных и вмещающих горных пород, дополнительно к перечисленному выше определяются:

— требования к раздельному хранению;

— требования к объектам хранения.

То есть возможность использования отходов недропользования существует только при наличии технического проекта, соответствующего определенным требованиям. Соответственно, изменения в технический проект для возможности использования отходов недропользования вносить необходимо.

Согласно п. 4 ст. 22 Закона в новой редакции пользователь недр имеет право осуществлять добычу полезных ископаемых и полезных компонентов из отходов недропользования, в том числе из вскрышных и вмещающих горных пород, образовавшихся при осуществлении пользования недрами на предоставленном в пользование участке недр, в порядке, установленном Законом, если иное не предусмотрено лицензией на пользование недрами или соглашением о разделе продукции, в порядке, установленном федеральным органом управления государственным фондом недр.

В соответствии с п. 3 Проекта Порядка добычи полезных ископаемых и полезных компонентов из отходов недропользования, в том числе из вскрышных и вмещающих горных пород, основанием для добычи полезных ископаемых и полезных компонентов из отходов недропользования, в том числе из вскрышных и вмещающих горных пород, является, в частности, лицензия на разведку и добычу полезных ископаемых или совмещенная лицензия на геологическое изучение недр, разведку и добычу полезных ископаемых.

Вместе с тем в лицензию на пользование недрами включаются сведения о собственнике вскрышных и вмещающих горных пород, образовавшихся при осуществлении пользования недрами на предоставленном в пользование участке недр и подлежащих использованию (п. 13 ст. 12 Закона в новой редакции).

Внесение изменений в лицензию на пользование недрами осуществляется в целях приведения содержания лицензии на пользование недрами в соответствие с требованиями Закона о недрах или иных федеральных законов (ст. 12.1 Закона о недрах).

Следовательно, отсутствие в лицензии актуальных данных о собственнике вскрышных и вмещающих горных пород, образовавшихся при осуществлении пользования недрами на предоставленном в пользование участке недр и подлежащих использованию, возможно расценивать в качестве основания для внесения в нее соответствующих изменений.

Применение льготы по уплате платежей при размещении отходов добычи полезных ископаемых из отходов недропользования

В соответствии с п. 6 ст. 16.3 Закона об охране окружающей среды с 1 января 2023 г. при исчислении платы за негативное воздействие на окружающую среду устанавливается коэффициент 0 при размещении отходов недропользования, из которых осуществляется добыча полезных ископаемых и полезных компонентов в соответствии с утвержденным в установленном порядке техническим проектом разработки месторождения полезных ископаемых, в течение срока фактического осуществления такой добычи в соответствии с указанным техническим проектом, начиная с года начала осуществления добычи.

При этом с 1 сентября 2023 г. вступает в силу исключение из данного положения (ст. 16 Закона об охране окружающей среды дополняется п. 3): плата за негативное воздействие на окружающую среду при размещении отходов недропользования, являющихся вскрышными и вмещающими горными породами, которые полежат использованию в соответствии с Законом, не взимается, за исключением случаев, если такие горные породы признаны отходами производства и потребления.

Новый порядок использования вскрыши для ликвидации горных выработок и рекультивации земель

На основании ст. 23.5 Закона в новой редакции уменьшение объемов вскрышных и вмещающих горных пород, подлежащих использованию в целях ликвидации горных выработок и иных сооружений, связанных с пользованием недрами, рекультивации земель, продление сроков использования таких пород, которые предусмотрены утвержденными в установленном порядке техническими проектами, иной предусмотренной настоящим Законом проектной документацией, в текущем календарном году не допускаются.

Хранение вскрышных и вмещающих горных пород, подлежащих использованию в целях ликвидации горных выработок и иных сооружений, связанных с пользованием недрами, рекультивации земель, должно осуществляться раздельно. Объекты хранения вскрышных и вмещающих горных пород не относятся к объектам размещения отходов производства и потребления, за исключением случая признания вскрышных и вмещающих горных пород отходами производства и потребления.

Закон об охране окружающей среды дополнен положениями (ст. 46.1), согласно которым:

— для ликвидации горных выработок и иных сооружений, связанных с пользованием недрами, рекультивации земель допускается использование вскрышных и вмещающих горных пород, отходов недропользования V класса опасности, образовавшихся при осуществлении пользования недрами, в соответствии с проектом ликвидации горных выработок и иных сооружений, связанных с пользованием недрами, или проектом рекультивации земель, получившими положительное заключение государственной экологической экспертизы;

— при проведении рекультивации земель, связанной с восстановлением плодородного слоя почвы, допускается использование только вскрышных и вмещающих горных пород.

Согласно ст. 23.4 Закона отходы недропользования V класса опасности, образовавшиеся при осуществлении пользования недрами на предоставленном в пользование участке недр, могут быть использованы пользователем недр для:

— добычи полезных ископаемых и полезных компонентов;

— собственных производственных и технологических нужд;

— ликвидации горных выработок и иных сооружений, связанных с пользованием недрами;

— рекультивации земель.

Таким образом, поправками к Федеральному закону «О недрах» устанавливаются изменения в вопросы использования вскрыши и отходов, порядок определения отходов недропользования и отходов производства, а именно моменты, когда отходы недропользования превращаются в отходы производства и на что влияет исключение вскрыши из отходов производства, в основания для признания хвостов переработки и вскрыши побочной продукции производства и иные вопросы, связанные с отходами недропользования.

Примечания:

1            Проект Федерального закона № 664487-7 «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О недрах» и отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях стимулирования использования отходов недропользования»

2            Федеральный закон от 14.07.2022 № 343-ФЗ «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О недрах» и отдельные законодательные акты Российской Федерации»

3            Федеральный закон № 343-ФЗ перечисляет такие условия, подробнее о них см. ответ на вопрос № 2.

4            Распоряжение Правительства Российской Федерации от 27.12.2022 № 4249-р «Об утверждении перечня веществ и (или) предметов, образуемых в результате хозяйственной и (или) иной деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и не являющихся продукцией производства, которые не могут быть отнесены к побочным продуктам производства».

Поделиться статьёй
Понравилась статья? Подпишитесь на рассылку