О некоторых проблемах правового регулирования определения и установления границ участков недр и горных отводов

В ходе применения норм, регулирующих вопросы определения и установления границ участков недр, лицензий и горных отводов в Российской Федерации, были выявлены проблемы их реализации.

Туманова Мария Михайловна, ведущий юрисконсульт Highland Gold — УК «Руссдрагмет»
Пискунов Владимир Викторович, ведущий геолог — руководитель проектов по ГРР

В законодательстве не урегулированы вопросы соотнесения границ участков недр и границ горных отводов. В связи с этим возникают спорные ситуации между пользователями недр при проведении проверок недропользователей органами, осуществляющими геологический контроль и охрану недр, а также конфликты и недопонимания с органами, предоставляющими право пользования недрами и контролирующими порядок ведения горных работ.

В статье будут рассмотрены вопросы определения границ участков недр и границ горных отводов, порядок установления таких границ, проблемы и спорные ситуации, возникающие в ходе применения законодательства, а также пути решения указанных проблем и предложения для дальнейшего урегулирования законодательства и взаимоотношений пользователей между собой и госорганами.

Нормативно-правовое регулирование вопросов в сфере пользования недрами устанавливает определения границ участков недр и горных отводов.

Согласно ч. 2 ст. 11 Закона РФ от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах» лицензия является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий.

Описание границ участка недр, обозначаемых с помощью географических координат, включается в лицензию на пользование недрами в качестве ее неотъемлемой составной части.

Стоит обратить внимание на то, что понятия «границы участка недр» и «границы горного отвода» имеют существенные различия, границы участка недр устанавливаются только в лицензии на пользование недрами и могут изменяться исключительно в установленных законом порядках.

Под горным отводом понимается геометризованный блок недр, который предоставляется недропользователю в границах участка недр для добычи полезных ископаемых, строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, образования особо охраняемых геологических объектов или в соответствии с соглашением о разделе продукции при разведке и добыче минерального сырья.

При определении границ горного отвода учитываются не только размеры участка недр, определяющие объект пользования, но и зоны технологического влияния работ, связанных с пользованием недрами, должны учитываться пространственные контуры месторождения полезного ископаемого, зоны сдвижения горных пород, проектные контуры карьера (разреза), границы безопасного ведения горных и взрывных работ, зоны округов горно-санитарной охраны, зоны охраны от вредного влияния горных разработок и другие факторы, влияющие на состояние недр, земной поверхности и окружающей среды в связи с процессом геологического изучения и использования недр.

Из этого можно сделать вывод, что границы горного отвода и границы участка недр могут и не совпадать, границы горного отвода могут быть уже (рис. 1а) границы участка недр, совпадать (рис. 1б), что встречается крайне редко, или шире границы участка недр (рис. 1в).

Однако если границы горного отвода выходят за  границы лицензии и при этом осуществляется добыча полезного ископаемого в границах горного отвода, но за пределами лицензии, это является нарушением законодательства, в отношении пользователя недр может быть применена гражданская, административная и даже уголовная ответственность. Кроме того, это может стать также нарушением интересов других недропользователей, что может повлечь риски в деятельности по освоению месторождений, которые приведут к убыткам компаний-недропользователей.

Однако имеется случай, при котором получение горноотводного акта, выходящего за пределы участка недр, не влечет нарушений законодательства и интересов третьих лиц.

Согласно Правилам подготовки и оформления документов, удостоверяющих уточненные границы горных отводов, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 29 июля 2015 года № 770, удостоверение уточненных границ горного отвода, выходящих за границы участка недр, установленные при выдаче лицензии на пользование недрами, допускается в случае, предусмотренном подпунктом «а» пункта 8 Положения об установлении и изменении границ участков недр. К такому случаю относится наличие технологических потребностей расширения границ участка недр без прироста запасов полезных ископаемых с учетом границ безопасного ведения горных и взрывных работ, при том что на потенциальном участке не имеется ранее предоставленной территории, которая входит в границы лицензии на право пользования другого недропользователя.

К сожалению, бывают случаи, когда на практике происходит иначе: пользователь недр получает горный отвод, выходящий за пределы своей лицензионной площади, то есть за границы участка недр, и планирует, в том числе, осуществлять деятельность по добыче полезных ископаемых за пределами лицензии, но в границах горного отвода и при этом на территории лицензии со статусом горного отвода другого пользователя недр. В этой ситуации ведение добычных работ запрещено, возможно размещение объектов инфраструктуры, необходимой для освоения месторождения, но только с согласия пользователя недр, на территории лицензии которого планируется разместить объекты. Такие ситуации могут привести участвующих недропользователей к спору, к рискам, в том числе и к убыткам, выражающимся в отсутствии дальнейшей возможности вести работы по освоению месторождения.

Законодательство о недрах делает акцент на том, что пользователь недр, получивший горный отвод, имеет исключительное право осуществлять в его границах пользование недрами в соответствии с предоставленной лицензией. Любая деятельность, связанная с пользованием недрами в границах горного отвода, может осуществляться только с согласия пользователя недр, которому он предоставлен (часть 4 статьи 7 Закона о недрах). При этом сам пользователь недр должен осуществлять ведение горных работ только в границах горного отвода (приказ Ростехнадзора от 11.12.2013 № 599).

Установленный для пользователей недр и третьих лиц режим по ведению работ в границах горных отводов и осуществлению деятельности третьими лицами на уже существующей площади горного отвода обеспечивает правильный порядок пользования горным отводом, а также ограничивает возможность выдачи другому лицу лицензии на пользование недрами в границах того же участка недр на законных основаниях (определение Конституционного суда РФ от 24.06.2014 № 1314-О).

Исходя из вышеизложенного, стоит обратить внимание на то, что горный отвод может выходить за границы лицензии в случае технологических необходимостей, а добыча полезных ископаемых допускается только в границах участка недр, предоставленного в пользование в установленном порядке. В связи с этим осуществление добычи полезных ископаемых в границах горного отвода, но за пределами лицензионного участка не допускается.

Интерес также вызывает вопрос установления пространственных границ участка недр, таких как верхняя граница и нижняя граница участка недр.

Согласно ст. 7 Закона РФ «О недрах» участок недр предоставляется пользователю в виде горного отвода — геометризованного блока недр в соответствии с лицензией на пользование недрами.

Границы участка недр устанавливаются в соответствии с требованиями п. 1–5 Положения об установлении и изменении границ участков недр, предоставленных в пользование, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 03.05.2012 № 429 (далее — Положение).

Согласно требованиям п. 4 Положения границы участка недр обозначаются с помощью географических координат. Устанавливаются верхняя и нижняя границы участка недр. Верхняя и нижняя границы участка недр устанавливаются в метрах, исчисляемых от земной поверхности, абсолютными отметками или привязываются к определенному геологическому объекту.

В соответствии с Положением о лицензировании 1992 года при определении границ горного отвода учитываются не только размеры участка недр, определяющие объект пользования, но и зоны технологического влияния работ, связанных с пользованием недрами (подходные и эксплуатационные горные выработки, охранные целики и другое). Горный отвод должен иметь ограничение по глубине.

Исходя из содержания вышеперечисленных норм, можно сделать вывод, что в лицензии должны устанавливаться конкретные (верхняя и нижняя) границы. В ином случае неустановление границ лицензий с указанием в содержании лицензии, что нижняя граница на глубину не ограничивается, противоречит законодательству РФ о недрах.

В сложившейся практике тем не менее получается так, что в лицензии на пользование недрами в формулировке касаемо границ «нижняя граница» может быть указана в виде различных формулировок, например: нижняя граница подсчета запасов; нижняя граница части земной коры, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения; ограничивается абсолютной отметкой в метрах от уровня моря; по границе распространения выявленного оруденения; в метрах относительно дневной поверхности; с указанием глубины отработки запасов в метрах от дневной поверхности; на части участка недр, содержащей учтенные государственным балансом запасы полезных ископаемых, — нижняя граница подсчета запасов, на остальной части участка недр — нижняя граница земной коры, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения.

При некорректном изложении границ участка недр, как правило, возникает проблемная ситуация, которую придется решать.

Например, при использовании формулировки «нижняя граница подсчета запасов» возникает неоднозначность в трактовке данной границы как со стороны недропользователей, так и со стороны контролирующих органов.

С одной стороны, наиболее логичной является трактовка, что границей является горизонтальная плоскость, проведенная через нижнюю точку подсчетного блока, утвержденного протоколом ГКЗ или ТКЗ.

Однако при этом возможна и вторая трактовка, при которой границей будет являться ломаная плоскость, проходящая через нижнюю точку каждого подсчетного блока с запасами полезного ископаемого.

При сложившейся практике после завершения геологоразведочных работ и постановки запасов на государственный баланс у недропользователя возникает строгое ограничение по глубине в соответствии с данной формулировкой.

Следствием является то, что при таком подходе недропользователь лишается возможности геологического изучения нижних горизонтов месторождений, т. к. для этого потребуется получение новой лицензии. И данная ситуация является цикличной — после постановки на баланс запасов по лицензии на нижние горизонты она также автоматически «обрежется» по глубине, и для продолжения работ по глубине возникнет необходимость получения очередной лицензии.

Кроме того, при добыче полезных ископаемых подземным способом существует технологическая потребность проходки горных выработок ниже границы запасов (полевые штреки, водосборы, зумфы и т. д.), однако при вышеописанном подходе эти выработки оказываются за границей лицензии. Данная ситуация проиллюстрирована на рисунке 2.

рис 2

С точки зрения подсчета запасов подсчетный блок — это некое геометрически усредненное представление о форме рудного тела, основанное как на фактических данных, так и на использовании методов экстраполяции и интерполяции. Таким образом, фактический контур руды может быть существенно уточнен в ходе эксплуатационной разведки, но при этом недропользователь, даже видя, что рудное тело продолжается ниже на глубину, не сможет оценить его масштабы, т. к. ведение горных и буровых работ за границами лицензии запрещено. А после длительного оформления новой лицензии может оказаться так, что на нижние горизонты руда протягивается незначительно, объемы запасов не окупают затрат на проходку дополнительных горных выработок, и лицензию будет необходимо сдать как бесперспективную.

Отдельно стоит отметить, что при использовании системы разработки со стволовым вскрытием нижняя часть запасов в блоке вообще не может быть отработана, так как для этого необходимо углубить ствол ниже нижней границы руды. Соответственно, это повлечет за собой оставление запасов в недрах и нерациональное пользование недрами.

Из вышесказанного следует, что из-за использования некорректных формулировок необоснованно увеличивается количество лицензий на пользование недрами, относящихся к одному и тому же геологическому объекту, усложняется администрирование лицензий, может возникнуть путаница в учете запасов по разным лицензиям, а также невозможность полной отработки запасов полезного ископаемого в связи с отсутствием возможности проходки горных выработок.

Для правильного оформления прав пользования предоставленных недр и во избежание возникновения вышеуказанных рисков недропользователя рекомендуется не использовать формулировку, не ограничивающую нижнюю границу участка недр, и применять только формулировки в метрах, исчисляемых от земной поверхности, абсолютными отметками или привязывать границу к определенному геологическому объекту в строгом соответствии с п. 4 Положения.

Это позволит при необходимости осуществления пользования недрами вне установленных подсчетом запасов границ утверждать новые запасы, увеличивая установленные границы, и вносить изменения в существующий горный отвод. При этом последующих внесений изменений в лицензию на пользование недрами не потребуется.

Существует еще одна проблемная ситуация, которая требует внимания и дальнейшего изучения.

В 2016 году был утвержден Порядок рассмотрения заявок на получение права пользования недрами для геологического изучения недр.

Данный порядок регламентирует процедуру рассмотрения заявок на получение права пользования недрами для геологического изучения недр, за исключением недр на участках недр федерального значения и участках недр местного значения.

Приказ Минприроды России предполагает безаукционный порядок предоставления заявителю сопредельного участка недр в определенной зоне от границы основной лицензии на право пользования недрами для проведения геологического изучения за счет собственных средств. Потенциально это дает возможность соблюдения принципа рационального использования и охраны недр в процессе освоения месторождения и наиболее полной его отработки.

В соответствии с Порядком у пользователя недр есть возможность претендовать на освоение флангов разрабатываемого месторождения в пределах определенной километровой зоны при соблюдении следующих условий:

а)         участки недр под освоение флангов должны граничить с участком недр, предоставленным в пользование по совмещенной лицензии;

б)         участки недр под освоение флангов не должны быть удалены более чем на 5 км от границы участка недр, предоставленного в пользование по совмещенной лицензии;

в)         необходимо предоставить заявку, к которой должны быть приложены, в том числе, согласие пользователей недр граничащего участка, что он не возражает против осуществления другим пользователем недр деятельности по освоению флангов;

г)         необходимо предоставить сведения об отсутствии в границах участка недр, в отношении которого подана заявка, участков недр, предоставленных в пользование или предполагаемых для предоставления в пользование.

На практике возникает ситуация, когда предполагаемые фланги располагаются в границах участка недр (лицензии на право пользование недрами), владельцем которой является другой пользователь недр. Речь идет о так называемых вложенных лицензиях, когда из границ большей площади исключаются меньшие по площади участки недр, которыми распоряжаются другие недропользователи. В отдельных случаях количество таких исключаемых участков может превышать десяток и более.

После утверждения Положения возникла проблема реализации права на фланги у недропользователей, получивших лицензии на право пользования недрами до вступления в силу Приказа Минприроды от 10.11.2016 № 583 «Об утверждении Порядка рассмотрения заявок на получение права пользования недрами для геологического изучения недр».

Основная проблема заключается в предоставлении ранее участков недр без учета «буферной» зоны, пересечении границ лицензий на право пользования недрами, горных отводов и земельных отводов:

— невозможно воспользоваться флангами собственного месторождения (рудного тела), попадающими на лицензионную площадь другого недропользователя;

— невозможно в полной мере осуществлять работы на совпадающих и сопредельных территориях;

— невозможно гарантированно планировать дальнейшее развитие освоения месторождения;

— невозможно осуществление пользования недрами в части соблюдения принципа рационального освоения месторождений, а именно полноты отработки участка недр и неоставления запасов в недрах.

Для решения вышеуказанной проблемы предлагается рассмотреть некоторые предложения, которые заключаются в корректировке законодательства, введении административных процедур и порядка взаимодействия государственных органов, задействованных в управлении и контроле деятельности недропользователей.

Предлагается внести изменения в Закон РФ «О недрах», дополнив его отдельной нормой, согласно которой предоставление лицензий на право пользования недрами будет осуществляться с учетом определенной зоны между лицензиями, в частности по ТПИ.

Таким образом, станет возможным закрепить гарантию реализации права пользователя недр на освоение флангов месторождения, следствием чего будет являться соблюдение принципа рационального использования недр.

С целью исключения ошибок в процессе предоставления лицензий на пользование недрами в виде пересечений с границами других лицензий, границами горных отводов, а также земельных отводов предлагается разработать порядок формирования общей базы данных, содержащей информацию об участках недр, предоставленных в пользование, горных отводах и земельных отводах.

Кроме того, с целью предотвращения совершения ошибок по вопросам установления и определения границ лицензии, наложения границ участков недр на границы горных отводов, и наоборот, и поскольку необходимая для этого информация о контурах месторождений, зон сдвижения горных пород и других факторах, влияющих на состояние недр, находится, в том числе, в ведении Роснедр, предлагается распределить полномочия между ведомствами, задействованными в системе лицензирования и разрешительной документации на пользование недрами, в частности передать полномочия по оформлению горных отводов из Рос-технадзора в Роснедра.

Важным элементом для решения озвученных в настоящей статье проблем может стать также создание единой системы межведомственного электронного взаимодействия по вопросам лицензирования пользования недрами.