Жаров Евгений Викторович, адвокат по защите прав природопользователей, к. э. н., адвокатское бюро Zharov Group, www.zharov.eco
Предписание выносится по итогам проверки с целью устранения нарушений, выявленных в ходе проверки. Этот документ представляет собой властное распоряжение, правило поведения для конкретного лица. Оно может предшествовать применению наиболее строгих санкций, таких как временное приостановление деятельности и досрочное прекращение лицензии проверяемого лица.
Предписания могут быть обжалованы в арбитражном суде или суде общей юрисдикции по правилам об оспаривании ненормативных правовых актов (гл. 24 АПК РФ, гл. 22 КАС РФ). При этом орган государственной власти, вынесший предписание, обязан доказать его законность, а также наличие обстоятельств, послуживших основанием для вынесения предписания. В свою очередь, проверяемое лицо указывает, какие его права и законные интересы нарушены предписанием и какому нормативно-правовому акту оно не соответствует.
Проверяющие органы обязаны выдавать предписание в случае выявления нарушений1. Например, согласно данным с официального сайта Росприроднадзора, в 2019 году за 1 проверку в среднем выявляли 3 нарушения, в 2020 году уже 5,5 нарушения.
В 2019 году предписаний было выдано 128 недропользователям, а в 2020 году уже 778, т. е. в шесть раз больше. Такая возрастающая статистика побуждает природопользователей внимательнее посмотреть на дела, связанные с оспариванием предписаний.
Предписание — это самостоятельный ненормативный правовой акт, содержащий властные распоряжения, являющиеся обязательными, за неисполнение которых установлена административная ответственность2.
Это акт индивидуального характера, который влияет на гражданские права и охраняемые законом интересы конкретных лиц и порождает юридические последствия3.
Ответственность за неисполнение предписаний установлена ст. 19.5 КоАП РФ и предусматривает для граждан штраф в размере до 500 рублей, для должностных лиц — штраф до 2 000 рублей или дисквалификацию на срок до 3 лет, для юридических лиц — штраф до 20 тысяч рублей. В зависимости от сферы применения законодательства штрафы могут варьироваться. Например, той же ст. 19.5 КоАП РФ за невыполнение предписания органа, осуществляющего горный надзор, предусмотрен штраф до 50 000 рублей для должностных лиц или дисквалификация сроком от 1 года до 3 лет, для юридических лиц — штраф от 400 000 до 700 000 рублей.
1. Обжалование предписаний по основаниям выдачи
1.1. Федеральный законодатель не допускает выдачу предписания при проведении мероприятий в отсутствие взаимодействия органа государственного контроля (надзора) с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями.
Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам ВС РФ от 20.03.2019 № 35-АПА19-2.
Министерство природных ресурсов и экологии Тверской области издало приказ о региональном экологическом надзоре при осуществлении хозяйственной деятельности. Прокурор области обратился в суд с административным иском, в котором просил признать недействительным этот приказ в той части, в которой он позволяет выдавать предписание по результатам контрольных мероприятий, проводимых органом государственной власти без взаимодействия с проверяемыми лицами.
Решением областного суда, оставленным без изменения коллегией Верховного Суда РФ, требования прокурора удовлетворены. Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав и юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее — Закон № 294) допускает в таких случаях только выдачу предостережения о недопустимости нарушений (ч. 5–7 ст. 8.2). Предписания выдаются на основании проверок (ст. 17).
Из изложенного следует, что федеральный законодатель не допускает выдачу предписания при проведении мероприятий в отсутствие взаимодействия органа государственного контроля (надзора) с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями.
1.2. Частью 3 ст. 1 Закона № 294-ФЗ установлены исключения из общего правила о вынесении предписаний по результатам проверок для тех случаев, когда факты допущенных нарушений достоверно установлены в рамках иной законной процедуры, в том числе в ходе административного расследования.
Постановление Арбитражного суда Дальне-восточного округа от 18.03.2021 по делу № А51-13542/2020.
Управление Росприроднадзора провело рейдовую проверку, назначило административное расследование и привлекло ООО «Акваиндустрия» к ответственности по ч. 1 ст. 8.45 КоАП РФ. После этого выдало обществу предписание, обязывающее его оборудовать причал сооружениями, защищающими водный объект от загрязнения, засорения, заиления, истощения вод.
Общество обжаловало предписание на том основании, что оно не могло быть вынесено вне процедуры проверки по Закону № 294-ФЗ.
Суд отклонил доводы общества, указав следующее. Выдача предписания вне процедуры проведения проверки по правилам Закона № 294-ФЗ сама по себе не влечет признания его недействительным, если основания для принятия соответствующих мер выявлены в рамках административного расследования. Такой же подход отражен в п. 46 Обзора судебной практики ВС РФ № 3 (2019), утвержденного Президиумом ВС РФ 27.11.2019.
1.3. Если предписание выдано на основании проверки по 294-ФЗ, то доказательства выявленного нарушения должны соответствовать этому закону, а не КоАП РФ.
Определение ВС РФ от 26.10.2020 № 302-ЭС20-15683.
Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 25.06.2020 по делу № А33-14440/2019.
Внеплановой проверкой Управления Роспотребнадзора установлено, что ООО «Континент» захламляет прилегающую территорию мусором, не имеет контейнеров для мусора с крышками, допускает нарушения санитарных правил. Обществу выдано предписание об устранении нарушений. Заявление об обжаловании предписания оставлено без удовлетворения. Суд отклонил доводы общества о нарушении КоАП РФ при оформлении процессуальных документов проверки (отсутствовала видео- и фотосъемка, протокол осмотра). Проведение проверки, оформление ее результатов и выдача предписания регулируются не КоАП РФ, а Законом № 294-ФЗ, который был соблюден.
1.4. Предписание признано незаконным, поскольку выдано без расследования причин отравлений, поражений, причинения вреда окружающей среде.
Определение ВС РФ от 30.10.2017 № 309-КГ17-16620.
Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 10.07.2017 по делу № А60-50945/2016.
Управление Роспотребнадзора вынесло предписание, которым обязало Южный федеральный университет скорректировать схему удаления отходов в пределах своего земельного участка.
По заявлению университета предписание признано незаконным и отменено по следующим основаниям. Согласно ч. 3 ст. 5 Закона № 294-ФЗ положения этого закона не применяются при расследовании причин возникновения аварий, несчастных случаев на производстве, инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений, поражений) людей, животных и растений, причинения вреда окружающей среде, имуществу граждан и юридических лиц, государственному и муниципальному имуществу. Оспариваемое предписание выдано только на основании обращения заинтересованного лица без проведения расследования причин возникновения отравлений, поражений, т. е. в нарушение Закона № 294-ФЗ.
2. Обжалование предписаний при нарушении требований, предъявляемых к предписаниям
Обоснованность.
2.1. Если результаты анализа проб воды поступили в контрольный орган по истечении срока проверки, то предписание об устранении выявленных нарушений незаконно.
Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 19.05.2020 по делу № А15-327/2019.
Управление Росрыболовства провело плановую проверку в отношении ПАО «Электроцинк», в результате которой выявило превышение ПДК в сточных водах и вынесло предписание об устранении нарушений.
Суд признал предписание недействительным, поскольку проверка закончена 05.10.2018, а результаты анализа воды получены управлением только 12.10.2018. На момент завершения проверки управление не располагало допустимыми достоверными доказательствами превышения допустимых нормативов содержания загрязняющих веществ в сточных водах, поэтому не могло выносить предписание на основании результатов проверки.
Исполнимость.
2.2. Исполнимость предписания является важным требованием и одним из элементов его законности. Она должна пониматься как наличие реальной возможности у лица устранить в указанный срок выявленное нарушение.
Определение ВС РФ от 29.11.2019 № 304-ЭС19-22133.
Постановление 7ААС от 18.04.2019 по делу № А27-21658/2018.
Управление Росприроднадзора провело проверку в отношении ЗАО «Угольная компания Кузбассразрезуголь» о выполнении ранее выданного предписания, которым на общество возлагалась обязанность обеспечить качество сточных вод в пределах нормативов допустимого сброса веществ, получить разрешение на сброс нитритов.
Общество выбрало способ исполнения поручения в виде прекращения водопользования.
По результатам проверки управление выдало новое предписание аналогичного содержания. Признавая его недействительным, суд руководствовался тем, что оно не отвечает признаку исполнимости. Требования, изложенные в предписании, не могут быть взаимоисключающими, должны быть реально исполнимы. Предписание должно содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю. Формулировки должны исключать возможность двоякого толкования, изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами. Предписание должно содержать конкретные выявленные нарушения с указанием сроков их устранения и (или) о проведении конкретных мероприятий по предотвращению выявленных нарушений, то есть требования предписания должны быть определенными, исполнимыми и конкретными.
В данном случае предписание не могло быть исполнено по причине отсутствия водопользования.
2.3. Отсутствие достаточных денежных средств не свидетельствует об объективной невозможности исполнения предписания.
Решение Арбитражного суда Свердловской области от 19.08.2019 по делу № А60-23401/2019.
Управление Роспотребнадзора вынесло предписание в отношении ООО «Элемент-Трейд», которым обязало общество провести профилактические мероприятия с целью недопущения распространения острых кишечных инфекций.
Общество оспорило предписание по мотиву возложения на него субъективно неисполнимых обязанностей (потребуются значительные финансовые затраты для проверки 10 000 работников предприятия на норавирусы). Данный довод отклонен судами. Финансовые трудности общества не свидетельствуют о незаконности предписания.
2.4. Если нарушение добровольно устранено до окончания проверки, в предписании не может содержаться требование о повторном его устранении, поскольку такое требование неисполнимо.
Постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 15.09.2020 по делу № А51-20547/2019.
Управлением Росприроднадзора проведен рейдовый осмотр промплощадки и выявлено, что ООО «Глобал Эко» складирует отходы производства, которые не учитываются в журнале движения отходов. Обществу выдано предписание об устранении нарушений. Окружной суд признал предписание незаконным на том основании, что до окончания проверки общество добровольно учло эти отходы (ртутьсодержащие лампы) в журнале движения отходов, в связи с чем оснований для выдачи предписаний не имелось.
Соответствие выявленному нарушению.
2.5. Предписание должно соответствовать выявленному нарушению и не содержать абстрактных требований о соблюдении законности.
Постановление 2ААС от 22.07.2019 по делу № А31-16347/2018.
Управление Росрыболовства провело внеплановую документарную проверку ООО «Водоканалсервис», по результатам которой выдало обществу предписание предотвратить попадание водных биологических ресурсов в водозаборные сооружения.
Предписание признано недействительным, поскольку в ходе проверки управление не выявило фактическое отсутствие рыбозащитных сооружений, эксплуатацию неэффективных рыбозащитных сооружений, попадание, гибель или травмирование рыбы в водозаборных сооружениях общества. Предписание не должно носить общий (абстрактный) характер и не может быть вынесено в отсутствие выявленных фактов нарушения закона.
Пределы допустимого воздействия.
2.6. Способ устранения нарушения может не указываться в предписании.
Определение ВС РФ от 03.04.2018 № 308-КГ18-2184.
Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 14.12.2017 по делу № А63-16243/2016.
Управление Росрыболовства провело выездную проверку ГУП Ставропольского края «Ставрополькрайводоканал» соблюдения законодательства в сфере охраны водных биологических ресурсов и среды их обитания, по результатам которой вынесло предписание об установке рыбозащитного устройства на водозаборе, обязании финансового директора своевременно финансировать эти мероприятия.
Решением суда предписание признано незаконным в части возложения обязанностей на финансового директора, поскольку тем самым превышены разумно необходимые меры воздействия на общество. В остальной части предписание оставлено в силе, т. к. общество осуществляет сброс сточных вод в реку без рыбозащитного устройства.
Содержащиеся в предписании формулировки, касающиеся конкретных действий, доступны для понимания, при этом решение вопроса о способе устранения нарушения принадлежит исключительно предприятию в рамках его внутренней хозяйственной деятельности.
2.7. Предписанием не может быть возложена обязанность самостоятельно рассчитать и возместить ущерб окружающей среде.
Определение ВС РФ от 22.08.2018 № 306-КГ18-12081.
Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 29.05.2018 по делу № А55-21844/2017.
Управление Росрыболовства выдало муниципальному предприятию «Инженерные системы» предписание, которым обязало его не допускать сброс загрязняющих веществ в водный объект рыбохозяйственного значения без предварительной очистки (п. 1); оценить и возместить ущерб, причиненный водным биологическим ресурсам в результате сброса сточных вод в Саратовское водохранилище (п. 2).
Признавая незаконным п. 2 предписания, суд исходил из того, что нормы Закона об охране окружающей среды не содержат обязанности причинителя вреда самостоятельно производить расчет ущерба, причиненного водным биологическим ресурсам.
Согласно ч. 1 ст. 78 этого Закона и ст. 55 Закона о рыболовстве контролирующий орган вправе обратиться в суд с иском о возмещении вреда, причиненного водным биологическим ресурсам, и оценить в иске размер ущерба.
Аналогичная практика: постановление 11ААС от 09.02.2021 по делу № А55-2172/2020.
3. Бремя доказывания законности предписания
3.1. Контролирующий орган обязан доказать наличие нарушений, об устранении которых выдано предписание.
Определение ВС РФ от 30.04.2019 № 306-КГ18-26413.
Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 30.10.2018 по делу № А57-16494/2017.
ООО «Вектор-Н» эксплуатирует полигон ТБО. Управление Росприроднадзора провело внеплановую проверку и установило, что скважина № 1ф расположена с отклонением от проектных решений; координаты скважины по паспорту не совпадают с информацией из ЕГРН; скважина не может быть фоновой и использоваться для мониторинга влияния ТБО на водоносные горизонты грунтовых вод.
На основании результатов проверки выдано предписание, которое обжаловано обществом в суд. Апелляционная инстанция признала предписание недействительным, поскольку управление не доказало нарушение обществом требований проектной документации. В деле нет выписок из ЕГРН, из которых было бы видно расхождение координат скважины по рабочему проекту и по паспорту.
Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 20.12.2019 по делу № А58-4051/2019.
В другом деле Управление Росрыболовства провело плановую проверку в отношении ООО «Газпром добыча Ноябрьск» и выявило, что при строительстве установки для очистки нефтесодержащих вод построены обводные трубы в обход системы очистки, что позволяет им стекать в реку Лену. Вынесено предписание о демонтаже труб.
Апелляционная инстанция признала предписание незаконным, поскольку общество построило обводные трубы в соответствии с проектом, который получил положительное заключение государственной экспертизы; фактическое состояние объекта не расходится с проектным решением.
Постановление 4ААС от 11.04.2018 по делу № А19-21864/2016.
В другом деле Управление Росрыболовства провело выездную проверку в отношении ОАО «Иркутсккабель», установило сброс сточных вод в ручей — водоем рыбохозяйственного назначения 2-й категории с превышением ПДК вредных веществ. Выдано предписание предоставить результаты экологического мониторинга за влиянием сбросов сточных вод в водоем рыбохозяйственного значения 2-й категории.
Арбитражный суд признал это предписание недействительным, указав следующее. В 2013 году общество разработало проект нормативов допустимых сбросов, действительный до 2019 года, в котором ручей значился как нерыбохозяйственный. В 2017 году характеристика ручья изменена, водоем отнесен ко 2-й категории рыбохозяйственного значения. Последующее изменение характеристики водоема не влияет на ранее утвержденные нормативы и не свидетельствует о нарушении обществом обязательных требований.
4. О недействительных основаниях предписания
4.1. Недействительность приказа о проведении проверки влечет недействительность предписания, выданного по результатам такой проверки.
Определение ВС РФ от 25.12.2018 по делу № А68-5739/2017.
Постановление Арбитражного суда Центрального округа от 18.09.2018 по делу № А68-5739/2017.
В комитет ветеринарии Тульской области от гражданки Руденко Т. А. поступило обращение об отстреле ее собаки работниками ООО «Оскар».
Комитетом проведена внеплановая проверка, по итогам которой обществу выдано предписание: возложена обязанность предоставить документы об утилизации биологических отходов, их перемещении, дезинфекции инвентаря.
Приказ о назначении проверки и предписание признаны судом недействительными. Ранее по обращению другого гражданина, Веденеева С. Н., уже проводилась проверка общества. В обращениях Веденеева и Руденко содержатся одни и те же сведения, следовательно, по одному основанию проведено две проверки, что является нарушением ч. 3.1 ст. 10 Закона № 294-ФЗ4. В отсутствие оснований проверки выданное предписание недействительно.
Аналогичная практика: постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 17.06.2020 по делу № А63-5758/20195, постановление Арбитражного суда Центрального округа от 18.09.2018 по делу № А68-5739/20176, решение Арбитражного суда Челябинской области от 19.06.2020 по делу № А76-5553/20207.
4.2. Недействительность ранее выданного предписания влечет недействительность проверки его исполнения, в том числе недействительность приказа о проведении новой проверки и предписания, вынесенного по ее итогам.
Решение Арбитражного суда Республики Крым от 13.05.2021 по делу № А83-17882/2018.
Индивидуальный предприниматель Салех О. В. управляет эксплуатацией жилищного фонда за вознаграждение. 24.08.2018 администрация Симферопольского района Республики Крым вынесла предписание, которым обязала предпринимателя устранить самовольное занятие земельного участка. Решением суда предписание признано недействительным.
Распоряжением от 27.09.2019 администрация назначила проверку исполнения ранее выданного (недействительного) предписания, по итогам которой вынесла новое предписание от 12.10.2018 об устранении этих же нарушений.
Отменяя распоряжение о последующей проверке и новое предписание, суд отметил, что эти ненормативные акты производны от первого (недействительного) предписания, поэтому в свою очередь они также являются недействительными.
4.3. Если на основании проверки вынесено предписание и постановление о привлечении к административной ответственности, то оспаривание приказа о проведении проверки не будет являться надлежащим способом защиты нарушенных прав.
Постановление 18ААС от 10.09.2015 по делу № А07-10986/2015.
МВД Республики Башкортостан провело внеплановую проверку в отношении ООО «Частное охранное агентство «Волкодав-2», по итогам которой выдало предписание об устранении нарушений законодательства в области лицензирования частной охранной деятельности.
Общество оспорило в суде два ненормативных акта: распоряжение о назначении проверки и предписание. Предписание признано недействительным, поскольку нарушения не подтвердились в суде. Вместе с тем требование о признании недействительным распоряжения о проведении завершенной проверки лишено самостоятельного смысла, не повлечет восстановление прав и законных интересов заявителя. Действительно актуальным является вопрос об итогах проверки, а не об основаниях ее проведения.
Аналогичная практика: постановление 18ААС от 26.02.2014 по делу № А07-15546/2013.
Таким образом, видим, что эффективность обжалования предписаний напрямую зависит от позиции природопользователя на досудебной стадии и в период проведения проверки, так как основные доказательства формируются именно в период проведения проверки. Не стоит недооценивать существующий механизм защиты прав природопользователей, особенно в ситуации активного возражения природопользователем при обжаловании предписаний, ведь именно активная позиция природопользователя в период проверки будет для суда основанием переоценить факты, собранные госорганом во время надзорного мероприятия.
1 П. 1 ч. 1 ст. 17 федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
2 Определение Верховного Суда РФ от 13.12.2019 № 302-ЭС19-23126 по делу № А19-29195/2018.
3 Определение Верховного Суда РФ от 19.08.2019 № 307-ЭС19-4440 по делу № А56-104785/2018.
4 Цит.: «При рассмотрении обращений и заявлений, информации о фактах, указанных в части 2 настоящей статьи, должны учитываться результаты рассмотрения ранее поступивших подобных обращений и заявлений, информации, а также результаты ранее проведенных мероприятий по контролю в отношении соответствующих юридических лиц, индивидуальных предпринимателей».
5 Цит.: «признание приказа о проведении проверки недействительным влечет признание недействительными и результатов проверки, проведенной на основании данного приказа».
6 Цит.: «Учитывая, что оспариваемый приказ Комитета о проведении внеплановой проверки является недействительным, вышеуказанное предписание судом также обоснованно признано не соответствующим требованиям действующего законодательства».
7 Цит.: «являются недействительными по указанному основанию и выданные по итогам проверки оспариваемые предписания как принятые по итогам проверки, проведенной на основе недействительного распоряжения».
